Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš Egidijos Puzinskaitės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Rasos Ragulskytės-Markovienės ir Eglės Žulytės-Janulionienės,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. S. (A. S.) skundą atsakovei Vilniaus rajono savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui uždarajai akcinei bendrovei „Statybiniai polimerai“ dėl įsakymo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Skundas atmestinas.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Įsakymo, kuriuo nuspręsta pakeisti žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), žemės naudojimo būdą, teisėtumo ir pagrįstumo.

Remiantis bylos duomenimis nustatyta, kad trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Statybiniai polimerai“ 2018 d. rugpjūčio 17 d. atsakovei pateikė prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) nustatymo pakeitimo, prašydamas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš komercinės paskirties objektų teritorijos į sandėliavimo paskirties objektų teritorijas (1 t., b. l. 29). Šio prašymo pagrindu, atsakovė 2018 m. rugsėjo 3 d. priėmė įsakymą Nr. KADI-471 „Dėl žemės sklypo, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), žemės naudojimo būdo keitimo“ (1 t., b. l. 6-7), kuriuo nusprendė pakeisti 0,4264 ha ploto komercinės paskirties objektų teritorijos žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), žemės naudojimo būdą į pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijas.

Pareiškėjas, nesutikdamas su priimtu Įsakymu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas jį panaikinti motyvuodamas tuo, jog Įsakymas, kuriuo pakeista žemės sklypo naudojimo paskirtis ir būdas yra neteisėtas, prieštaraujantis galiojančių teisės aktų reikalavimams bei Bendrojo plano sprendiniams.

Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis – teritorijos gamtinių ypatumų, tradicinės žmonių veiklos, socialinės ir ekonominės plėtros poreikio nulemta pagrindinio žemės naudojimo kryptis, numatyta teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte, nuo kurios priklauso šios teritorijos planavimo ir žemės naudojimo sąlygos. To paties straipsnio 16 dalyje numatyta, kad žemės sklypo naudojimo būdas – teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nurodyta veikla, kuri teisės aktų nustatyta tvarka leidžiama pagrindinės žemės naudojimo paskirties žemėje.

Pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, Lietuvos Respublikos žemės fondas yra skirstomas į žemės ūkio, miškų ūkio, vandens ūkio, konservacinės paskirties ir kitos paskirties žemę (Žemės įstatymo 3 straipsnio 2 dalis). Žemės ūkio paskirties žemei pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus priskiriami žemės plotai, naudojami arba tinkami naudoti žemės ūkio produktų gamybai (Žemės įstatymo 25 straipsnio 1 dalis). Kitos paskirties žemei priskiriami žemės sklypai, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytą žemės naudojimo būdą skirstomi į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijas; daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijas; visuomeninės paskirties teritorijas; pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijas; komercinės paskirties teritorijas; susisiekimo ir inžinerinių komunikacijų aptarnavimo objektų teritorijas; susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridorių teritorijas ir kitas (Žemės įstatymo 29 straipsnio 1 dalis).

Pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus (Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalis). Remiantis Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalimi, žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) gali būti keičiami žemės savininkų prašymu dvejopa tvarka: 1) pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus; 2) urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, - pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Pirmuoju atveju sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priima atitinkamą teritorijų planavimo dokumentą tvirtinanti institucija, o antruoju atveju – savivaldybės administracijos direktorius (Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis). Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis taip pat Vyriausybei suteikia įgaliojimus nustatyti pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas.

Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žemės sklype, esančiame urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai neparengti detalieji planai, arba žemės sklype, esančiame neurbanizuotoje ir neurbanizuojamoje teritorijoje, gali būti vykdoma statyba, atitinkanti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendinius, vadovaujantis Statybos įstatymo nuostatomis. Remiantis Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalimi, šio straipsnio 1 dalyje nurodytu atveju: 1) savivaldybės administracijos direktorius ar jo įgaliotas valstybės tarnautojas, atsižvelgdamas į aplinkinių teritorijų užstatymo tipą, statinių parametrus ir statytojo pateiktus projektinius pasiūlymus, specialiuosiuose architektūros reikalavimuose statiniui projektuoti nustato statybai numatyto žemės sklypo teritorijos naudojimo reglamento parametrus pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas; 2) kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, jie keičiami Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr.1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos ir sąlygų aprašo (toliau – Aprašo) 10 punkte numatyta, kad Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas keičiami žemės savininkų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Remiantis Aprašo 11 punktu, tokiu atveju žemės sklypo savininkas prašymą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą ir reikiamus dokumentus pateikia savivaldybės administracijos direktoriui. Pagal Aprašo 12 punktą, Aprašo 10 punkte nurodytu atveju savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priimamas per 10 darbo dienų nuo dokumentų pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui.

Iš byloje esančių duomenų nustatyta, kad trečiasis suinteresuotas asmuo kreipėsi į Administraciją dėl jam nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo paskirties ir naudojimo būdo pakeitimo Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalyje, Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir Aprašo 10 punkte nustatyta supaprastinta tvarka, t.y. nerengiant detaliojo plano, specialiojo teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto.

Pagal aptartą Žemės įstatyme, Apraše įtvirtintą teisinį reglamentavimą tam, kad trečiojo suinteresuoto asmens prašymu Administracijos direktoriui kiltų pareiga pakeisti žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą nerengiant teritorijų planavimo dokumento ir žemės valdos projekto, turi egzistuoti tokios sąlygos: 1) žemės sklypai turi būti urbanizuotoje ar urbanizuojamoje teritorijoje; 2) šioje teritorijoje neturi būti galiojančio detaliojo plano; 3) numatomas žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimas turi atitikti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir vietovės lygmens bendrojo plano (jei parengtas) sprendinius.

Iš byloje pateikto Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio specialaus plano, patvirtinto 2014 m. gruodžio 17 d. Vilniaus rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T3-571 matyti, jog žemės sklypas, dėl kurio vyksta ginčas, patenka į urbanizuojamą U1 funkcinio prioriteto teritoriją.

Kaip matyti iš specialiojo plano aiškinamojo rašto Bendrų reglamentų visoms kraštovaizdžio tvarkymo zonoms 12 punkto, Specialiojo plano planuojamose U1 kraštovaizdžio tvarkymo zonų grupėse galima planuoti ir U2 teritorijas, jeigu jos nedarys neigiamo poveikio esamoms ir planuojamoms gyvenvietėms. Atkreiptinas dėmesys, jog nagrinėjamu atveju, trečiojo suinteresuoto asmens sklypas patenka į gyvenamųjų vietovių zonas U1, kuriose galioja sandėliavimo patalpų statybą leidžiantys kraštovaizdžio tvarkymo reglamentai, ir Bendrasis planas. Taigi, esant visų trijų privalomų sąlygų visetui, darytina išvada, jog Administracijos direktorius teisėtai ir pagrįstai Įsakymu pakeitė trečiojo suinteresuoto asmens prašymu prašomo žemės sklypo naudojimo būdą. Toks žemės sklypo naudojimo būdo pakeitimas supaprastinta tvarka, teisėjų kolegijos vertinimu, nepažeidė nei TPĮ 20 straipsnio 1, 2 dalių, nei Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalies.

Pažymėtina, jog nagrinėjamu atveju atsakovė yra viešojo administravimo subjektas, kuris savo veikloje privalo vadovautis bendraisiais viešosios teisės principais, numatytais Viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 3 straipsnyje. Atitinkamai atsakovo priimtiems sprendimams, kaip individualiems administraciniam aktams, taikomi Viešojo administravimo įstatymo reikalavimai.

ABTĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, kuris reikalauja, kad „administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais“. Vadovaujantis objektyvumo principu, „administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs“ (VAĮ 3 straipsnio 2 punktas).

Pagal VAĮ 8 straipsnio 1 dalį, individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Individualiame administraciniame akte turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos ir nurodyta akto apskundimo tvarka (VAĮ 8 straipsnio 2 dalis). Aiškindamas minėto įstatymo straipsnio nuostatas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) yra pažymėjęs, kad individualiame administraciniame akte motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Akte turėtų būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi, priimdamas administracinį aktą (2014 m. gruodžio 18 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A822-1440/14, 2014 m. kovo 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-839/14, 2009 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-420/2009). Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (2014 m. spalio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A602-827-14, 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A756-2197/2011). Nurodytos nuostatos taip pat patvirtina, jog individualiam administraciniam aktui keliamas motyvuotumo reikalavimas. Administracinio sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas. Individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo (2014 m. gruodžio 18 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A822-1440-14).

Tikrinant viešojo administravimo subjekto sprendimą (bendrine prasme) VAĮ 8 straipsnio aspektu turi būti nustatyta, ar asmuo, kuriam adresuotas aktas, iš esmės galėjo ir turėjo suvokti (suprasti) priimto sprendimo faktinius ir teisinius pagrindus, jo priėmimo motyvus. Tokių aplinkybių konstatavimas (galėjo ir turėjo suprasti) įgalintų nepripažinti VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų pažeidimo arba esamus trūkumus, nepaneigiančius priimtino sprendimo esmės suvokimo, vertinti kaip neesminius, nesudarančius savarankiško ir pakankamo pagrindo ginčijamą sprendimą pripažinti neteisėtu bei jį panaikinti (LVAT 2013 m. gegužės 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-990/2013). Pažymėtina, jog viešojo administravimo subjektas, priėmęs negatyvias pasekmes sukeliantį sprendimą, turi pareigą jį pagrįsti tiek teisiniais, tiek faktiniais argumentais, t. y. nurodyti priežastis, lėmusias neigiamo sprendimo priėmimą (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. lapkričio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A5-990/2007, 2014 m. kovo 28 d. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A858-111/2014). Tuo pačiu atkreiptinas dėmesys, jog VAĮ įpareigoja atsakovą, kaip viešojo administravimo subjektą savo veikloje laikytis viešojo administravimo srityje taikomų viešojo administravimo principų. Taigi, viešojo administravimo subjektas, pasirinkdamas atitinkamą sprendimo variantą, nėra absoliučiai laisvas, nes jam teisės aktais suteikta diskrecija galima tik įstatymų nustatytose ribose ir ja naudojantis turi būti atsižvelgiama į įstatymų nustatytus reikalavimus, kad nebūtų pažeidžiami bendrieji teisės principai, taip pat konstitucinė asmens teisė į teisminę gynybą.

Nesutiktina su pareiškėjo argumentu, jog priimtas Įsakymas neatitinka VAĮ 8 straipsnyje administraciniam aktui keliamų reikalavimų. Įvertinus teismų formuojamą praktiką bei teisės aktuose įtvirtintas normas manytina, jog ginčijamas Įsakymas yra pagrįstas objektyviais duomenimis ir teisės aktų normomis, aiškiai suformuluotos teisės ir pareigos, nurodyta apskundimo tvarka bei pasirašytas jį priėmusio pareigūno. Iš Įsakymo, kaip individualaus administracinio akto galima suprasti susiklosčiusių visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiame santykyje, o visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas yra aiškus, motyvuotas ir pakankamai pagrįstas teisės normomis, todėl abejoti dėl priimto Įsakymo atitikimo individualiam administraciniam teisės aktui keliamiems reikalavimams nėra pagrindo.

Pabrėžtina, jog pareiškėjo skunde dėstomos abejonės dėl trečiojo suinteresuoto asmens planuojamos vykdyti veiklos, kuri galimai sukels neigiamą poveikį aplinkai, turėtų būti nagrinėjamos atliekant atskiras procedūras, nes tai nėra ginčo dalyku nagrinėjamoje byloje.

Esant šioms aplinkybėms, darytina išvada, kad Įsakymas, kuriuo nuspręsta pakeisti trečiojo suinteresuoto asmens žemės sklypo naudojimo paskirtį ir būdą yra pagrįstas tiek faktinėmis aplinkybėmis, tiek teisės normomis, todėl nėra pagrindo jo panaikinti pareiškėjo skunde nurodytais motyvais. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pareiškėjo skundas atmestinas kaip nepagrįstas.

Pareiškėjas taip pat prašo teismo priteisti jo patirtas bylinėjimosi išlaidas. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 40 straipsnio 1 dalį, teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą turi ta proceso šalis, kurios naudai priimamas sprendimas. Nagrinėjamoje byloje atmetus pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą, prašymas dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo netenkinamas.

Rezoliucinė dalis

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu,

nusprendžia:

Pareiškėjo A. S. (A. S.) skundą atmesti.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Vilniaus apygardos administracinį teismą.