Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Rūtos Miliuvienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Irenos Paulauskienės ir Henriko Sadausko, sekretoriaujant Anetai Seržantovič, dalyvaujant pareiškėjams V. K., S. L. ir R. D., atstovaujančiai ir pareiškėją Panevėžio teritorinę muitinę, atsakovo atstovei Valentinai Lemežienei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų R. U., A. K., R. K., R. N., L. K., V. P., R. K., G. K., V. K., I. Č., D. S., Z. K., R. V., D. K., Z. P., E. S., G. P., G. U., R. B., J. S., D. V., J. M., J. A., V. J., A. V., S. L., G. J., V. O., A. M., A. J., D. C., J. J., Ž. P., R. S., A. K., A. V., I. S., R. P., A. B., A. M., V. U., R. K., A. J., P. A., R. D., A. V., A. B., L. L., D. U., V. K., V. M., Z. K., A. K., J. B. ir Panevėžio teritorinės muitinės skundą atsakovui Muitinės departamentui prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (trečiasis suinteresuotas asmuo - Kauno teritorinė muitinė).

Aprašomoji dalis

nustatė:

Pareiškėjai daro išvadą, kad įstatyme įtvirtintas reorganizuojamų juridinių asmenų jungimo būdas apima juridinių asmenų prijungimą ir sujungimą. Taigi, ir iki 2001 m. liepos l d. galiojusiame 1964 m. CK, ir nuo 2001 m. liepos 1 d. įsigaliojusiame 2000 m. CK įstatymų leidėjas buvo nustatęs du reorganizuojamų juridinių asmenų jungimo būdus - sujungus ir prijungus. Įstatymų leidėjo nustatyti įmonių reorganizavimo jungiant būdai - sujungimas ir pajungimas - sukelia skirtingas teisines pasekmes. Prijungus vieną ar daugiau juridinių asmenų prie kito juridinio asmens, pastarajam pereina visos reorganizuojamo juridinio asmens teisės ir pareigos, o prijungimo būdu reorganizuotas juridinis asmuo baigia veiklą. Sujungus du ar daugiau juridinių asmenų susivienija į naują juridinį asmenį, kuriam pereina visos reorganizuotų juridinių asmenų teisės ir pareigos.

Biudžetinių įstaigų įstatymo 1 str. įstatymų leidėjas įtvirtino šio įstatymo paskirtį: „šis įstatymas nustato iš Lietuvos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų lėšų visiškai arba iš dalies išlaikomų įstaigų steigimą, reorganizavimą ir likvidavimą, valdymą, finansavimą ir kitus su jų veikla susijusius pagrindus“. Todėl šis įstatymas laikytinas lex specialis CK, kaip lex generalis, atžvilgiu, o juo nustatytas teisinis reguliavimas taikytinas reorganizuojant biudžetines įstaigas. Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. pakeitimo ir papildymo įstatymu įstatymų leidėjas pakeitė Biudžetinių įstaigų įstatymą, jo 4 str. 3 d. 1 p. imperatyviai nustatydamas: „Biudžetinės įstaigos gali būti reorganizuojamos į šių formų juridinio asmens teises turinčias įstaigas ar įmones: biudžetines įstaigas (sujungus ar išskaidžius)“.

Vadovaujantis prezumpcija, kad įstatymų leidėjas yra racionalus (vengia teisės prieštaravimų, siekia teisingumo nuostatas atitinkančių tikslų), nuoseklus ir siekia užtikrinti teisės sistemos vienovę, žino bendrinę nacionalinę kalbą ir žodžius įstatymo tekste vartoja jų bendrine ar specialiąja reikšme, daro išvadą, kad Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. nustato vienintelį leistiną reorganizuojamų biudžetinių įstaigų jungimo būdą - sujungimą. Kito CK nustatyto jungimo būdo, t. y. prijungimo, šio straipsnio nuostatos reorganizuojant biudžetines įstaigas nenumato.

Sujungimo būdu reorganizuojant biudžetines įstaigas, du ar daugiau juridinių asmenų susivienija į naują juridinį asmenį, kuriam pereina visos reorganizuotų juridinių asmenų teisės ir pareigos, todėl apie numatomus tarnybos arba darbo santykių pakeitimus teisės aktų nustatyta tvarka įspėjami visi sujungiamų juridinių asmenų dirbantieji, pareigūnų ir darbuotojų atranka vykdoma vadovaujantis lygiateisiškumo ir karjeros principais. Tokiu būdu įstatymų leidėjas, nustatęs, kad biudžetinės įstaigos tegali būti reorganizuojamos tik vieninteliu iš jungimo būdų - sujungiant, užtikrino Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. nuostatų atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 str. įtvirtintai nuostatai, kad įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs bei 33 str. nuostatai, kad piliečiai turi teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą ir Valstybės tarnybos įstatymo 3 str. 1 d. nuostatoms, kad Lietuvos Respublikos valstybės tarnyba grindžiama įstatymų viršenybės, teisėtumo, lygiateisiškumo, lojalumo, politinio neutralumo, skaidrumo, atsakomybės už priimtus sprendimus, karjeros ir tarnybinio bendradarbiavimo principais.

Mano, kad Įsakymo 1 p., kuriuo nustatyta, kad Panevėžio teritorinė muitinė reorganizuojama jungimo būdu, prijungiant ją prie Kauno teritorinės muitinės, veiksiančios po reorganizavimo ir kuriai pereis Panevėžio teritorinės muitinės teisės ir pareigos, prieštarauja Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. 3 d. 1 p. imperatyviai nuostatai, kad biudžetinės įstaigos gali būti reorganizuojamos į biudžetines įstaigas tik sujungus ar išskaidžius.

Muitinės departamento generalinio direktoriaus 2004 m. vasario 24 d. įsakymu Nr. 1B-164 „Dėl teritorinių muitinių struktūrų patvirtinimo“ (Muitinės departamento generalinio direktoriaus 2008 m. sausio 8 d. įsakymo Nr. 1B-16 redakcija) buvo nustatyta Panevėžio teritorinės muitinės struktūra, kuriai priskirtas ir Utenos krovinių postas. Ginčijamo Įsakymo Nr. 1B-607 1 p. priimtas sprendimas nuo 2010 m. liepos 1 d. reorganizuoti Panevėžio teritorinę muitinę jungimo būdu, prijungiant ją prie Kauno teritorinės muitinės, kuriai pereina visos Panevėžio teritorinės muitinės teisės ir pareigos. Įsakymo Nr. 1B-607 2 p. patvirtinto Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projekto 14 p. nustatyta, kad reorganizuojamos Panevėžio teritorinės muitinės turtas, reikalingas muitinės vykdomoms funkcijoms užtikrinti, piniginės lėšos, jas inventorizavus, bei archyvai, informacija apie mokestines prievoles, neužbaigtas muitinės procedūras, vykdomus muitinės patikrinimus ir prievolės perduodamos teisės aktų nustatyta tvarka reorganizavime dalyvaujančiai Kauno teritorinei muitinei, kuri perims jos teises ir pareigas. Šio projekto 16 p. nustatyta, kad reorganizuojamos Panevėžio teritorinės muitinės teisės ir pareigos 2010 m. liepos 1 d. pereina po reorganizavimo veiksiančiai Kauno teritorinei muitinei, o 10.3 p. nustatyta, kad Panevėžio teritorinės muitinės zonoje veikiančius 3 vidinius muitinės postus (t. y. ir Utenos krovinių postą) tikslinga perduoti Kauno teritorinei muitinei.

Tačiau minėto Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projekto 19 p., nustatančiame po reorganizavimo veiksiančios Kauno teritorinės muitinės struktūrą, Utenos krovinių postas nenurodytas. Muitinės departamento generalinis direktorius 2010 m. vasario 26 d. įsakymu Nr. 1B-118 „Dėl Muitinės departamento generalinio direktoriaus 2004 m. birželio 17 d. įsakymo Nr. 1B-642 „Dėl teritorinių muitinių veikiančių postų sąrašo patvirtinimo" pakeitimo“, vadovaudamasis, inter alia, Įsakymu Nr. 1B-607, nustatė, kad Utenos krovinių postas, esantis reorganizuojamos Panevėžio teritorinės muitinės struktūroje, nuo 2010 m. liepos 1 d. veiks kaip Vilniaus teritorinės muitinės krovinių postas. Šios faktinės aplinkybės rodo, kad Panevėžio teritorinė muitinė realiai yra reorganizuojama ne tik Įsakymu Nr. 1B-607 nustatytu jungimo būdu, prijungiant ją prie Kauno teritorinės muitinės, bet reorganizuojama ir Įsakyme Nr. 1B-607 nenustatytu skaidymo būdu išdalijant reorganizuojamos Panevėžio teritorinės muitinės teises ir pareigas reorganizavime nedalyvaujančiai Vilniaus teritorinei muitinei.

Juridinio asmens pabaiga (t. y. faktinis veiklos nutraukimas) yra ne tik fakto klausimas, bet ir teisinis faktas. Visi esminiai su juridiniais asmenimis susiję įvykiai fiksuojami specialiame juridinių asmenų registre. Reorganizavimas, kuriuo siekiama juridinio asmens pabaigos, baigiamas pateikus atitinkamus pranešimus juridinių asmenų registrui. Juridinių asmenų registras patikrina, ar pasibaigimo procedūra yra tinkamai atlikta ir priima sprendimą išregistruoti juridinį asmenį iš registro. Reikiamo viešumo lygio neužtikrinimas reorganizuojant juridinį asmenį, bet kurio imperatyvaus reorganizavimo reikalavimo nevykdymas yra CK 2.102 str. 1 d. 1 ir 3 p. įtvirtinti pagrindai atliktą reorganizavimą pripažinti negaliojančiu.

Ginčijamo Įsakymo 1 p. sprendimas nuo 2010 m. liepos 1 d. reorganizuoti Panevėžio teritorinę muitinę jungimo būdu, prijungiant ją prie Kauno teritorinės muitinės, kuriai pereina visos Panevėžio teritorinės muitinės teisės ir pareigos, priimtas 2009 m. spalio 30 d. Įsakymas ir juo patvirtintas Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projektas „Valstybės žiniose“ paskelbti 2009 m. lapkričio 5 d. Po šių teisės aktų paskelbimo Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projektas, patvirtintas Įsakymu, buvo dar pakeistas Muitinės departamento prie generalinio direktoriaus 2010 m. kovo 4 d. įsakymu Nr. 1B-136 „Dėl Muitinės departamento generalinio direktoriaus 2009 m. spalio 30 d. įsakymo Nr. 1B-607 „Dėl Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo“ pakeitimo“, paskelbtu „Valstybės žiniose“ 2010 m. kovo 6 d. Vadovaujantis CK 2.96 str. 3 d. bei 2.99 str. 1 ir 2 d. nuostatomis, norint įregistruoti reorganizuojamo juridinio asmens teisinį statusą reorganizuojamų juridinių asmenų parengtos ir jų vadovų pasirašytos, nepatvirtintos reorganizavimo sąlygos turi būti pateiktos Juridinių asmenų registrui ne vėliau kaip pirmą viešo paskelbimo dieną. Vadovaujantis CK 2.96 str. 3 d., sprendimas dėl juridinio asmens reorganizavimo gali būti priimtas tik praėjus 30 dienų nuo viešo paskelbimo apie reorganizavimo sąlygų sudarymą. Sprendimu dėl juridinio asmens reorganizavimo turi būti patvirtintos reorganizavimo sąlygos ir pakeisti ar priimti nauji steigimo dokumentai.

2010 m. kovo 10 d. VĮ Registrų centro Panevėžio filialo Juridinių asmenų registravimo skyrius, konstatavęs CK 2.96 str. 3 d. bei 2.99 str. 1 ir 2 d. pažeidimus rengiant ir pateikiant Juridinių asmenų registrui Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo sąlygas ir Įsakymu priimant sprendimą nuo 2010 m. liepos 1 d. reorganizuoti Panevėžio teritorinę muitinę jungimo būdu, prijungiant ją prie Kauno teritorinės muitinės, atsisakė Panevėžio teritorinei muitinei Juridinių asmenų registre įregistruoti reorganizuojamos įstaigos teisinį statusą. Tokiu būdu Įsakymu nustatytas Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo teisinis reguliavimas 2009 m. spalio 30 d. priimant sprendimą nuo 2010 m. liepos 1 d. reorganizuoti Panevėžio teritorinę muitinę bei patvirtinant Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projektą, prieštarauja aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatoms - neatitinka CK 2.96 str. 3 d. bei 2.99 str. 1 ir 2 d. reikalavimų.

Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. yra įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, reiškiantis, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 4 p. draudžia viešojo administravimo subjektams priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų. Pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose (intra vires), veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. sausio 11 d. nutartis byloje Nr. A14-38-05). Muitinės departamento generalinis direktorius Įsakymu negali pakeisti įstatymų ir sukurti naujų teisės normų, konkuruojančių su Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. 3 d. 1 p. normomis.

Įsakymo 2 p. patvirtintas Panevėžio teritorinės muitinės organizavimo projektas, kuriame numatyta reorganizuojama biudžetinė įstaiga, po reorganizavimo veiksianti biudžetinė įstaiga, reorganizavimo tikslai ir būdai, pagrindimas, po reorganizacijos veiksiančios Kauno teritorinės muitinės uždaviniai, funkcijos bei struktūra. Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projekto 6 p. nurodoma, kad reorganizavimo būdas - jungimo - Panevėžio teritorinės muitinės prijungimas prie Kauno teritorinės muitinės. Šis projekte numatytas reorganizavimo būdas prieštarauja Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. 3 d. 1 p. imperatyviai nuostatai, kad galimas reorganizacijos būdas - tik sujungimas.

Po reorganizacijos, pagal faktines aplinkybes įvertinus būsimos teritorinės muitinės veiklos zoną ir būsimas funkcijas, teisėtas būtų tik naujos muitinės įstaigos (naujo juridinio asmens) sukūrimas susivienijant Panevėžio teritorinę muitinę ir Kauno teritorinę muitinę. Tik toks įstatymo nustatytu būdu įvykdytas šių valstybės biudžetinių įstaigų reorganizavimas (sujungimas) užtikrina Lietuvos Respublikos muitinės struktūros optimizavimą, jos veiklos efektyvumo didinimą viešojo administravimo tobulinimą bei valdymo išlaidų mažinimą numatytus kaip vykdomos reorganizacijos tikslai.

Kaip numatyta ginčijamo Įsakymo 3.3 p., įspėjimai apie numatomus tarnybos arba darbo santykių pakeitimus teisės aktų nustatyta tvarka privalo būti įteikti vien tik Panevėžio teritorinės muitinės pareigūnams ir darbuotojams, dirbantiems pagal darbo sutartį, tokiu būdu reorganizacijos metu faktiškai nevykdant muitinės pareigūnų bei darbuotojų, po reorganizacijos dirbsiančių veiksiančioje biudžetinėje įstaigoje - Kauno teritorinėje muitinėje - atrankos. Tokios Įsakymo nuostatos dėl muitinės pareigūnų ir darbuotojų atrankos pratęsti tarnybos muitinėje santykius prieštarauja Tarnybos Lietuvos Respublikos muitinėje statuto 3 str. įtvirtintiems pagrindiniams tarnybos muitinėje principams - tarnyba muitinėje grindžiama įstatymų viršenybės, lygiateisiškumo, politinio neutralumo, skaidrumo, karjeros, tarnybos ypatumų kompensavimo, teisėtų lūkesčių, teisėtai įgytų teisių principais.

Pareiškėjai grindžia skundą ginčijamo įsakymo neatitikimu Biudžetinių įstaigų įstatymui. Administracinių bylų teisenos įstatymo 20 str. 1 d. 3 p. nustatyta, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra vienintelė ir galutinė instancija byloms dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, teisėtumo. Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 str. 1 d. nustatyta įstatymo įvardytų subjektų teisė kreiptis į administracinį teismą, prašant ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą.

Vadovaujantis Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. 4 d. sprendimą dėl biudžetinės įstaigos reorganizavimo priima valstybinė institucija, įstaiga, priėmusi teisės aktą dėl biudžetinės įstaigos steigimo. Vadovaujantis Muitinės įstatymo 17 str. teritorinė muitinė yra viešasis juridinis asmuo, kurį įsteigia Muitinės departamentas. Muitinės įstatymo 16 str. 6 d. 5 p. nustato, kad teritorines muitines, suderinęs su finansų ministru, steigia, pertvarko, reorganizuoja ir likviduoja Muitinės departamento generalinis direktorius. Remiantis Muitinės įstatymo 27 str. 1 d., muitinė finansuojama iš valstybės biudžeto, taigi pagal statusą yra biudžetinė įstaiga. Analogiškos nuostatos yra įtvirtintos Muitinės departamento direktoriaus 2004 m. kovo 26 d. įsakymu Nr. 1B-264 patvirtintuose Panevėžio teritorinės muitinės nuostatuose.

Biudžetinių įstaigų įstatymo 1 str. yra nurodyta šio įstatymo paskirtis - nustatyti iš Lietuvos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų lėšų visiškai arba iš dalies išlaikomų įstaigų steigimą, reorganizavimą ir likvidavimą, valdymą, finansavimą ir kitus su jų veikla susijusius pagrindus. Įsigaliojus Biudžetinių įstaigų įstatymui ir Biudžetinių įstaigų įstatymo įgyvendinimo įstatymui, su iš Lietuvos valstybės biudžeto ir savivaldybių lėšų visiškai arba iš dalies išlaikomų įstaigų steigimu, reorganizavimu ir likvidavimu susiję sprendimai galėjo būti priimami vadovaujantis šiais įstatymais, jeigu kiti įstatymai šių santykių nereguliavo kitaip.

Įsakymas parengtas vadovaujantis minėtais teisės aktais ir jiems neprieštarauja. Vadovaujantis Muitinės įstatymo 16 str. 6 d. 5 p. ir Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos 6 p. Muitinės departamento generalinio direktoriaus 2009 m. spalio 30 d. įsakymo Nr. 1B-607 „Dėl Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo“ projektas buvo suderintas su finansų ministru.

Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. 2 d. nustato, kad biudžetinės įstaigos gali būti likviduojamos tik Civilinio kodekso nustatytais pagrindais. Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos 3 p. nustatyta: biudžetinės įstaigos liaujasi egzistavusios reorganizavimo būdu (kai jos sujungiamos, padalijamos, prijungiamos prie kitų ir pan.). Kadangi Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. 2 d. yra blanketinė norma, ji nukreipia į kitą teisės aktą - CK, kuriuo būtina vadovautis sprendžiant klausimus, susijusius su biudžetinių įstaigų reorganizavimu, todėl poįstatyminiu teisės aktu - Vyriausybės 1996 m. gegužės 10 d. nutarimu Nr. 554 „Dėl Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos patvirtinimo“ nustatytas teisinis reguliavimas nekonkuruoja su nustatytuoju įstatyme. Todėl priimant sprendimą dėl reorganizacijos buvo pagrįstai parinktas Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos 3 p. ir CK 2.97 str. 2 ir 3 d. nurodytas reorganizavimo būdas - vieno juridinio asmens (Panevėžio teritorinės muitinės) prijungimas prie kito juridinio asmens (Kauno teritorinės muitinės).

Būtina juridinių asmenų sujungimo sąlyga - naujo juridinio asmens atsiradimas. Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimas prijungimo prie Kauno teritorinės muitinės būdu pagrįstas tuo, kad naujas juridinis asmuo nebus steigiamas, Kauno teritorinė muitinė tęs savo veiklą, nesikeis jos funkcijos, teisinis statusas ir reguliavimas. Po reorganizacijos veiksiančios Kauno teritorinės muitinės struktūra keičiasi tik tiek, kiek prie jos bus prijungta veiksiančių reorganizuojamos Panevėžio teritorinės muitinės padalinių. Pvz., po reorganizacijos Kauno teritorinėje muitinėje savo veiklą tęs dabar veikiantys Ramoniškių (Sudargo) kelio postas, Kybartų geležinkelio postas, Kauno krovinių postai „Centras“ ir „Tiekimas“, Alytaus ir Marijampolės krovinių postai, Kauno oro uosto postas, Nemuno upių uosto postas. Šių postų veikla nesikeičia, taip pat nesikeičia postų pareigūnų skaičius ir pareigos. Prie minėtų Kauno teritorinės muitinės postų po reorganizacijos bus prijungti 2 šiuo metu Panevėžio teritorinės muitinės veiklos zonoje veikiantys muitinės postai - Rokiškio krovinių ir Panevėžio krovinių postai. Iš esmės nesikeičia ir administracinė struktūra, tik Kauno teritorinės muitinės atskirų skyrių poskyriai veiks Panevėžyje. Tai užtikrins geresnį asmenų aptarnavimą muitų teisės aktų taikymo srityje. Pareiškėjų reikalavimas reorganizuoti muitines sujungimo būdu pareikalautų daugiau administravimo išlaidų, be pagrindo apie atleidimą būtų įspėjami muitinės pareigūnai ir darbuotojai, dirbantys pagal darbo sutartį, kurių funkcijos ir pareigos faktiškai nepasikeis.

Nepagrįstas pareiškėjų motyvas dėl prieštaravimo Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 4 p. nuostatai, t. y. dėl kompetencijos ribų viršijimo, nes Muitinės departamentas veikė pagal įgaliojimus, suteiktus Muitinės įstatymu ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. gegužės 10 d. nutarimu Nr. 554 „Dėl Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos patvirtinimo“. Įsakymas atitinka ir šiuo metu susiformavusią biudžetinių įstaigų reorganizavimo praktiką, kuri grindžiama Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str. ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. gegužės 10 d. nutarimo Nr. 554 „Dėl Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos patvirtinimo“ nuostatomis (pvz., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. rugsėjo 30 d. nutarimas Nr. 1205 „Dėl Valstybinės vidaus vandenų laivybos inspekcijos reorganizavimo“, žemės ūkio ministro 2009 m. lapkričio 11 d. įsakymas Nr. 3D-864 „Dėl Žuvininkystės departamento prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos, Lietuvos valstybinio žuvivaisos ir žuvininkystės tyrimų centro ir Laukystos žuvų veislyno reorganizavimo sąlygų ir reorganizavimo komisijos sudėties patvirtinimo“).

CK 1.1 str. 2 d. nustatyta, kad santykiams, kuriuos reglamentuoja viešosios teisės normos, šio kodekso normos taikomos tiek, kiek šių santykių nereglamentuoja atitinkami įstatymai. Vien tai, kad teisės aktas pavadinime vartojamas žodis „projektas“, o ne „sąlygos“ nereiškia, kad jis prieštarauja teisės aktų, reglamentuojančių juridinio asmens (viešojo administravimo subjekto) reorganizavimą reikalavimams. Vadovaujantis Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos 8 p. valstybinė įstaiga įgyja reorganizuojamosios statusą nuo reorganizavimo projekto patvirtinimo. Taigi, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu nustatytas terminas, nuo kurio įstaiga įgyja reorganizuojamosios statusą.

Įsakymo 4 p. nustato, kad Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projektas įsigalioja po 4 mėnesių nuo įsakymo priėmimo dienos, t. y. nuo 2010 m. kovo 1 d. Muitinės departamento generalinio direktoriaus 2010 m. vasario 12 d. įsakymu Nr. 1B-90 „Dėl Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo komisijos sudarymo“ Panevėžio teritorinės muitinės viršininkas įpareigotas raštu pranešti visiems kreditoriams apie reorganizavimą. Atsakovas daro išvadą, kad CK 2.99 str. 1 ir 2 d., 2.96 str. 3 d. ir 2.101 str. reikalavimai nepažeisti, nes sprendimas dėl Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo priimtas vadovaujantis galiojančiais teisės aktais, reglamentuojančiais biudžetinių įstaigų reorganizavimą, sprendimą dėl reorganizacijos priėmė įgalioti asmenys, projekte nurodytos reorganizavimo sąlygos, projektas viešai paskelbtas teisės aktų nustatyta tvarka, o kreditoriams papildomai turi būti pranešta raštais, sprendimas dėl reorganizavimo pradėtas vykdyti 2010 m. kovo 1 d., t. y. daugiau kaip po 30 dienų nuo sąlygų paskelbimo, ir bus įgyvendintas 2010 m. liepos 1 d., t. y. bus užtikrintos trečiųjų asmenų teisės, susijusios su reorganizacija.

Pareiškėjų motyvas dėl ginčijamo įsakymo prieštaravimo Tarnybos Lietuvos Respublikos muitinėje statuto 3 str. nepagrįstas, nes grindžiamas tik prielaidomis, t. y. neįrodyta, kad bus pažeisti tarnybos muitinėje principai.

Teismo posėdyje pareiškėjai skundą palaikė remdamiesi jame nurodytais motyvais.

Motyvuojamoji dalis

Skundas atmestinas.

Rezoliucinė dalis

Remiantis bylos duomenis nustatyta, kad Muitinės departamento generalinis direktorius, vadovaudamasi Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 str., Muitinės įstatymo 16 str. 6 d. 5 p., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. gegužės 10 d. nutarimu Nr. 554 „Dėl Biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo tvarkos patvirtinimo“ bei Tarnybos Lietuvos Respublikos muitinėje statutu, 2009 m. spalio 30 d. įsakymu Nr. 1B-607 nusprendė:

1. Reorganizuoti nuo 2010 m liepos 1 d. Panevėžio teritorinę muitinę jungimo būdu, prijungiant ją prie Kauno teritorinės muitinės, kuriai pereina visos Panevėžio teritorinės muitinės teisės ir pareigos.

2. Patvirtino Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo projektą.

3.1. Teisės skyriui: 3.1.1. iki 2010 m. vasario 1 d. sudaryti dėl Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo būtinų pakeisti teisės aktų sąrašą; 3.1.2. iki 2010 m. gegužės 1 d. inicijuoti ir koordinuoti teisės aktų projektų pagal šio įsakymo 3.1.1 p. nurodytą dėl Panevėžio teritorinės muitines reorganizavimo būtinų pakeisti teisės aktų sąrašą parengimą ir pateikimą tvirtinti teisės aktų nustatyta tvarka;

3.2. Ūkio ir aprūpinimo skyriui ir Kauno teritorinei muitinei užtikrinti, kad iki 2010 m, birželio 1 d. būtų pagaminti po reorganizavimo veiksiančios teritorinės muitinės reikalingi muitinės įstaigų antspaudai, spaudai ir kitos reikalingos priemonės;

3.3. Personalo ir mokymo skyriui ir Panevėžio teritorinei muitinei užtikrinti reorganizuojamos Panevėžio teritorinės muitinės pareigūnų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartį, įspėjimą apie numatomus tarnybos arba darbo santykių pakeitimus teisės aktų nustatyta tvarka nuo Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo pradžios.

Įsakymo 4 p. numatyta, kad šio įsakymo 2 p. įsigalioja po 4 mėnesių nuo šio įsakymo priėmimo dienos.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 3 str. nustatyta, kad administracinis teismas sprendžia ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje (1 d.). Teismas nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus (2 d.). Administracinių bylų teisenos įstatymo 57 str. 6 d. nustatyta, jog jokie įrodymai teismui neturi iš anksto nustatytos galios, o teismas įvertina įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaujantis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais. Tai reiškia, kad įstatymo nustatytas įrodymų vertinimas, kaip objektyvios tiesos nustatymo procesas, grindžiamas subjektyviu faktoriumi – vidiniu įsitikinimu.

Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 str. 13 d. norminis teisės aktas yra įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Šio straipsnio 14 d. nustatyta, kad individualus teisės aktas yra vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei. Administracinis aktas Administracinių bylų teisenos įstatyme yra apibrėžiamas kaip vykdant administravimo funkcijas, administravimo subjekto priimtas teisės aktas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 str. 15 p.). Pagrindinis individualaus administracinio akto požymis yra tas, jog jis yra teisės taikymo aktas, t. y. aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas konkretaus subjekto atžvilgiu, įtakojantis šio subjekto teisinį statusą.

Analizuojant Įsakymo turinį, matyti, kad šis teisės aktas yra skirtas konkrečiai apibrėžtai subjektų grupei – reorganizuojamai Panevėžio teritorinei muitinei, Kauno teritorinei muitinei ir Muitinės departamentui. Be to, akivaizdu, kad ginčijamas įsakymas yra vienkartis teisės taikymo aktas, t. y. skirtas nenuolatiniam taikymui (iki reorganizacijos pabaigos). Tokiu būdu vertintina, kad Įsakymas atitinka individualaus teisės akto požymius Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 str. 14 d. prasme. Vien tai, kad Įsakymas buvo paskelbtas „Valstybės žiniose“, neapsprendžia jo - kaip norminio - statuso.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 str. 1 d. numatyta, kad kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Įstatymo 5 str. 3 d. 1 p. nustato, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 22 str. 1 d. skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Bylos, priskirtos administracinių teismų kompetencijai, nurodytos Administracinių bylų teisenos įstatymo 15 str. 1 d. Pagal šio įstatymo 15 str. 1 d. 1 p. nustatytą teisinį reglamentavimą administraciniame teisme galimi ginčai dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus.

Remiantis minėtu teisiniu reglamentavimu konstatuotina, kad į administracinį teismą įstatymu nustatyta tvarka gali kreiptis kiekvienas suinteresuotas subjektas dėl valstybinio administravimo subjektų administracinių aktų ir/ar veiksmų, kurie nustato atitinkamas pareigas, pakeičia, apriboja ar kaip nors suvaržo jo teises, t. y. tik dėl tokių aktų, veiksmų (neveikimo), kurie asmeniui sukelia teisines pasekmes. Teismas, nagrinėdamas administracines bylas, privalo nustatyti, kuo pasireiškia pareiškėjo nurodytas pažeidimas, t. y. kiekvienu konkrečiu atveju nustatyti, ar asmuo, kuris kreipėsi dėl pažeistos teisės (intereso) gynimo, turi jo nurodytas teises (įstatymų saugomus interesus), ar šios teisės (interesai) objektyviai yra pažeistos asmens nurodytu būdu. Tik nustatęs nurodytas aplinkybes, teismas gali apginti pareiškėjo teises vienu iš Administracinių bylų teisenos įstatymo 88 str. 2-4 p. numatytų būdų. Nenustatęs šių aplinkybių, teismas turi atmesti skundą (prašymą) Administracinių bylų teisenos įstatymo 88 str. 1 p. pagrindu (Administracinių teismų praktika Nr. 7, p. 124-131; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugpjūčio 8 d. nutartis adm. byloje Nr. A502-906/2008)..

Iš skundžiamo įsakymo turinio matyti, kad jokie privalomi nurodymai ar įpareigojimai Panevėžio teritorinės muitinės darbuotojų atžvilgiu nenustatyti. Nagrinėjamu atveju pareiškėjai - Panevėžio teritorinės muitinės darbuotojai - nenurodė, kokias jų teises ar pareigas minėtas įsakymas objektyviai nustatė, pakeitė ar panaikino, kokias konkrečias jų teises ar saugomus interesus gali pažeisti ar pažeidžia ginčijamas aktas. Priėmus šį aktą, pareiškėjai nebuvo atleisti iš darbo, nebuvo kitokiu būdu suvaržytos jų teisės. Kaip matyti iš byloje esančių informacinių pranešimų (t. III, b. l. 11-61), Kauno teritorinė muitinė, galutinai baigus Panevėžio teritorinės muitinės reorganizaciją, siūlys pareiškėjams užimti tas pačias arba to paties lygio ir kategorijos, o tokių nesant - žemesnės kategorijos pareigas. Jeigu nebus galimybės pasiūlyti pareigų arba bus atsisakyta siūlomų pareigų, pareiškėjai tik tada bus atleidinėjami iš tarnybos muitinėje (išmokant atitinkamo dydžio išeitines išmokas vadovautis Tarnybos Lietuvos Respublikos muitinėje statutu). Tokiu atveju pareiškėjai atleidimą iš tarnybos muitinėje galės ginčyti įstatymų nustatyta tvarka. Todėl tai, kad įspėjimai apie numatomus tarnybos ar darbo santykių pakeitimus buvo teikti tik Panevėžio teritorinės muitinės darbuotojams, realiai dar nerodo Panevėžio teritorinės muitinės darbuotojų pažeistų teisių, kadangi faktinė situacija, kiek ji liečia konkretaus darbuotojo darbo užmokestį, kitas socialines garantijas, po Panevėžio muitinės reorganizacijos gali ir nepasikeisti.

Pažymėtina, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių, negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis. Be to, administraciniams teismams įstatymais nėra pavesta nagrinėti prevencinio pobūdžio reikalavimų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 22 d. nutartis adm. byloje Nr. A502-279/2010).

Taip pat pažymėtina, kad pareiškėjams įstatymais nėra suteikta teisė ginti viešąjį interesą ir spręsti, ar pasirinktas Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo būdas (faktiškai atliktas jungimas) atitiko teisės aktų (CK, Biudžetinių įstaigų įstatymo ir kt.) reikalavimus. Pripažinus, kad ginčijamu įsakymu Panevėžio teritorinės muitinės darbuotojų teisės ir teisėti interesai pažeisti nebuvo, darytina išvada, kad procedūriniai ginčijamo Įsakymo priėmimo aspektai (paskelbimas ir kt.) nėra juridiškai reikšmingi sprendžiant pareiškėjų skundo pagrįstumo klausimą.

Administracinių teismų kompetenciją nustato Administracinių bylų teisenos įstatymas. Bylos, priskirtinos administracinių teismų kompetencijai, išvardytos Administracinių bylų teisenos įstatymo 15, 16, 18, 19, 20 straipsniuose. Administracinių bylų teisenos įstatymo 15 str. 1 d. 8 p. nustatyta, kad administraciniai teismas sprendžia bylas dėl ginčų tarp nepavaldžių vienas kitam viešojo administravimo subjektų dėl kompetencijos ar įstatymų pažeidimo, išskyrus civilinius ginčus, priskirtus bendrosios kompetencijos teismams. Įvertinus nurodytą teisės normą, darytina išvada, jog administracinių teismų kompetencijai priskirta spręsti bylas tarp viešojo administravimo subjektų, jeigu jie yra vienas kitam nepavaldūs (1), ir kai toks ginčas kyla dėl kompetencijos ar įstatymų pažeidimo (2). Taip pat nustatyta vienintelė išlyga, jog administraciniai teismai nenagrinėja bylų, atitinkančių nurodytus du kriterijus, jeigu jose keliami civiliniai ginčai, priskirti bendrosios kompetencijos teismams.

Nagrinėjamoje byloje nėra ginčo dėl to, kad Panevėžio teritorinė muitinė (kaip ir kitos teritorinės muitinės) yra pavaldi Muitinės departamentui (Pagal Muitinės įstatymo 17 str. 1 d. teritorinė muitinė – Muitinės departamento įsteigta ir jam atskaitinga muitinės įstaiga, organizuojanti ir užtikrinanti muitų teisės aktų įgyvendinimą ir kitų Muitinės departamento pavestų funkcijų vykdymą Muitinės departamento nustatytoje veiklos zonoje). Kadangi pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 15 str. 1 d. 8 p. administracinių teismų kompetencijai priskirtini tik ginčai, kilę tarp nepavaldžių vienas kitam viešojo administravimo subjektų dėl kompetencijos ar įstatymų pažeidimo tiek vidaus, tiek viešojo administravimo srityje, laikytina, kad Panevėžio teritorinė muitinė neturi reikalavimo teisės šioje administracinėje byloje, o tai taip pat yra pagrindas netenkinti teismui pateikto skundo.

Kitos skunde ir teisminio nagrinėjimo metu pareiškėjų nurodomos aplinkybės pareiškėjų pozicijos pagrįstumo taip pat neįrodo.

Kolegijos nuomone, Muitinės departamento generalinio direktoriaus 2009 m. spalio 30 d. įsakymas Nr. 1B-607 „Dėl Panevėžio teritorinės muitinės reorganizavimo“ iš esmės yra teisėtas ir pagrįstas. Nėra juridinio pagrindo jį naikinti pareiškėjų skunde nurodytais motyvais. Pareiškėjų skundas atmestinas kaip nepagrįstas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 88 str. 1 d. 1 p.).

Šiuo atveju kilęs ginčas susijęs su tarnybos teisiniais santykiais (Administracinių bylų teisenos įstatymo 40 str. 1 d. 4 p.), todėl administraciniam teismui teiktas skundas neturėjo būti apmokėtas žyminiu mokesčiu. Atliktą apmokėjimą šiuo atveju patvirtina įmokos mokėjimo kvitai (t. I, b. l. 7, 34), sąskaitos išrašas (t. I, b. l. 62). Dėl šios priežasties Valstybinė mokesčių inspekcija įpareigotina grąžinti: R. D. - 100 Lt sumokėto žyminio mokesčio; V. K.i - 100 Lt sumokėto žyminio mokesčio, Panevėžio teritorinei muitinei - 100 Lt sumokėto žyminio mokesčio (Administracinių bylų teisenos įstatymo 42 str. 1 d. 1 p.).

Remdamasi tuo, kas išdėstyta, ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85 - 88 str. 1 d. 1 p., 127 str. 1 d., teisėjų kolegija

nusprendė:

pareiškėjų R. U., A. K., R. K., R. N., L. K., V. P., R.K., G. K., V.K., I. Č., D. S., Z. K., R. V., D. K., Z. P., E. S., G. P., G. U., R. B., J. S., D. V., J. M., J. A., V. J., A. V., S. L., G. J., V. O., A. M., A. J., D. C., J. J., Ž. P., R. S., A. K., A. V., I. S., R. P., A. B., A. M., V. U., R. K., A. J., P. A., R. D., A. V., A. B., L. L., D. U., V. K., V. M., Z. K., A. K., J. B. ir Panevėžio teritorinės muitinės skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Įpareigoti Valstybinę mokesčių inspekciją grąžinti R. D. 100 Lt sumokėto žyminio mokesčio, V. K.- 100 Lt sumokėto žyminio mokesčio, Panevėžio teritorinei muitinei - 100 Lt sumokėto žyminio mokesčio.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą tiesiogiai šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.