Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų: Mefodijos Povilaitienės, Donato Vansevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Liudmilos Zaborovskos,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo R. Z. skundą atsakovei Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai dėl sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

byloje esančiais rašytiniais įrodymais nustatyta, kad pareiškėjas Raseinių rajono savivaldybės tarybos nario pareigas pradėjo eiti nuo 2015 m. kovo 22 d. Nuo 2017 m. vasario 21 d. R. Z. yra asociacijos Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ narys. 2017 m. kovo 13 d. pareiškėjas paskirtas eiti minėtosios asociacijos pirmininko pareigas. Šiuos duomenis Tarybos narys nurodė ir savo privačių interesų deklaracijoje. Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ valdybos pirmininkas R. Z. 2017 m. birželio 26 d. raštu Nr. 170626-1 kreipėsi į Raseinių rajono savivaldybės merą, prašydamas Tarybos sprendimu priskirti neatlygintinai prižiūrėti liuteronų kapines. Tarybos 2017 m. birželio 28 d. sprendimo projektu Nr. TP-271 „Dėl pritarimo prižiūrėti Raseinių evangelikų liuteronų senąsias kapines ir Pirmojo pasaulinio karo Vokietijos imperijos karių kapus“ siūloma pritarti Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ rodomai iniciatyvai ir įgalioti Raseinių rajono savivaldybės Raseinių miesto seniūniją sudaryti su asociacija kapinių ir kapų komplekso priežiūros sutartį iki 2020 m. sausio 1 d., kurioje būtų numatyta, kokias priežiūros funkcijas ji atliks. Minėto Tarybos sprendimo projekto aiškinamajame rašte nurodoma, kad dokumentas parengtas pagal Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ prašymą priskirti neatlygintinai prižiūrėti liuteronų kapines. 2017 m. birželio 28 d. sprendimo projekte Nr. TP-271 „Dėl pritarimo prižiūrėti Raseinių evangelikų liuteronų senąsias kapines ir Pirmojo pasaulinio karo Vokietijos imperijos karių kapus“ papildomu klausimu buvo įtrauktas į Tarybos 2017 m. birželio 29 d. posėdžio darbotvarkę. R. Z. pritarė pasiūlymui įtraukti 2017 m. birželio 28 d. sprendimo projektą Nr. TP-271 į Tarybos posėdžio darbotvarkę ir dalyvavo bei balsavo už pateiktą projektą. Tarybos sprendimu pritarta Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ rodomai iniciatyvai.

VTEK gavo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje pranešimą dėl Raseinių rajono savivaldybės tarybos narių elgesio atitikties Įstatymo nuostatoms. Jame nurodoma, kad Tarybos nariai, tarp jų ir R. Z., dalyvavo ir nenusi­šalino Tarybos posėdyje svarstant ir priimant Tarybos Sprendimą. Minėtu Tarybos sprendimu Raseinių miesto seniūnija buvo įgaliota sudaryti sutartį su Raseinių krašto ateities sąjūdžiu „Rasai“, kurioje bus numatyta, kokias priežiūros funkcijas atliks asociacija. Pareiškėjas, priimant šį Tarybos sprendimą, buvo šališkas, nes yra Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ dalyvis. VTEK, išnagrinėjusi šį pranešimą, priėmė skundžiamą Sprendimą, kuriuo pripažino, kad R. Z., dalyvaudamas priimant sprendimus, tiesiogiai susijusius su Rasei­nių krašto ateities sąjūdžiu „Rasai“, pateko į interesų konflikto situaciją ir, vadovaudamasis Įstaty­mo 3 straipsnio 1 dalies 2 punktu, privalėjo imtis priemonių šiai situacijai pašalinti, t. y. nusišalinti nuo tokių klausimų svarstymo (Įstatymo 11 straipsnio 1 ir 2 dalys). Taigi pareiškėjas pažeidė Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 2 punkto bei 11 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas.

Byloje kilo ginčas dėl to, ar teisėtai ir pagrįstai pareiškėjas pripažintas pažeidęs Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 2 punkto bei 11 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas.

Pareiškėjas, ginčydamas skundžiamą Sprendimą, nesutinka, kad dalyvaudamas priimant Tarybos sprendimą, pateko į viešųjų ir privačių interesų konflikto situaciją ir toks konfliktas yra paremtas jo asmeniniu suinteresuotumu.

Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 2 punktas numato, kad viešųjų interesų viršenybei užtikrinti asmenys, dirbantys valstybinėje tarnyboje, privalo teisės aktų nustatyta tvarka ir priemonėmis vengti interesų konflikto ir elgtis taip, kad nekiltų abejonių, jog toks konfliktas yra.

Įstatymo 11 straipsnio 1 dalis numato, kad asmeniui, dirbančiam valstybinėje tarnyboje, draudžiama dalyvauti rengiant, svarstant ar priimant sprendimus arba kitaip paveikti sprendimus, kurie sukelia interesų konfliktą. Prieš pradedant tokio sprendimo rengimo, svarstymo ar priėmimo procedūrą arba pačios procedūros metu asmuo, dirbantis valstybinėje tarnyboje, privalo informuoti savo institucijos vadovą ar institucijos vadovo įgaliotą atstovą arba kolegialią valstybės ar savivaldybės instituciją, kurios nariu jis yra, ir asmenis, kurie kartu dalyvauja rengiant, svarstant ar priimant sprendimą, apie esamą interesų konfliktą, pareikšti apie nusišalinimą ir jokia forma nedalyvauti toliau rengiant, svarstant ar priimant sprendimą (Įstatymo 11 straipsnio 2 dalis).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – LVAT) savo praktikoje laikosi pozicijos, kad Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 2 punkte numatyto pažeidimo kvalifikavimui pakanka nustatyti, jog priimant sprendimą pareiškėjas nepasielgė taip, kad nekiltų abejonių, jog egzistuoja toks konfliktas. Konfliktą kelia asmens, dirbančio valstybės tarnyboje, galimas šališkumas priimant sprendimus, jo teigiamas ar neigiamas nusistatymas, todėl valstybės tarnautojas, priimdamas sprendimus, privalo vengti net šališkumo regimybės. Toks teisės aiškinimas grindžiamas Įstatymo 1 straipsnyje įtvirtinta šio įstatymo paskirtimi, kuria siekiama įtvirtinti priimamų sprendimų nešališkumą (LVAT administracinės bylos: Nr. A261-3154/2011, Nr. A525-518/2013 ir kt.). Tuo tarpu Įstatymo 11 straipsnio 1 dalis administracinių teismų praktikoje aiškinama kaip draudžianti atlikti teisei priešingas veikas – dalyvauti rengiant, svarstant ar priimant sprendimus arba kitaip paveikti sprendimus – t. y. reikalauja susilaikyti nuo tam tikro elgesio varianto (LVAT administracinėje byloje Nr. A662-1121/2011). Vertinant, ar buvo pažeista Įstatymo 11 straipsnio 1 dalis, vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 56 straipsnyje įtvirtintomis taisyklėmis, būtina išsiaiškinti tik tą faktinę aplinkybę, ar pareiškėjas dalyvavo rengiant, svarstant, priimant ar kitaip paveikiant sprendimus (LVAT administracinės bylos Nr. A662-2312/2011, Nr. A63-2861/2011, Nr. A662-2728/2012, Nr. A525-518/2013 ir kt.).

Nagrinėdamas kilusį ginčą, teismas taip pat atkreipia dėmesį, kad terminai „interesų konfliktas“, „viešieji interesai“, „privatūs interesai“ yra specialūs teisiniai terminai.

Įstatymo 2 straipsnio 4 dalyje interesų konfliktas apibrėžiamas kaip situacija, kai valstybinėje tarnyboje dirbantis asmuo, atlikdamas pareigas ar vykdydamas pavedimą, privalo priimti sprendimą ar dalyvauti jį priimant, ar įvykdyti pavedimą, kurie susiję ir su jo privačiais interesais. Tuo tarpu viešieji interesai Įstatyme suprantami kaip visuomenės suinteresuotumas, kad asmenys, dirbantys valstybinėje tarnyboje, visus sprendimus priimtų nešališkai ir teisingai (Įstatymo 2 straipsnio 3 dalis), o privatūs interesai – asmens, dirbančio valstybinėje tarnyboje (ar jam artimo asmens) asmeninis turtinis ar neturtinis suinteresuotumas, galintis turėti įtakos sprendimams atliekant tarnybines pareigas (Įstatymo 2 straipsnio 2 dalis). Atitinkamai asmeninis suinteresuotumas, remiantis Įstatymo 2 straipsnio 6 dalimi, yra valstybinėje tarnyboje dirbančio asmens (ar jam artimo asmens) moralinė skola, moralinis įsipareigojimas, turtinė ar neturtinė nauda arba kitas panašaus pobūdžio interesas.

Kaip matyti iš administracinėje byloje esančių faktinių duomenų, pareiškėjas Tarybos sprendimo priėmimo metu buvo Raseinių rajono savivaldybės tarybos narys, taip pat asociacijos Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ narys. Būdamas Raseinių savivaldybės tarybos nariu, jis dalyvavo balsuojant dėl Tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. TS-262 „Dėl pritarimo prižiūrėti Raseinių evangelikų liuteronų senąsias kapines ir Pirmojo pasaulinio karo Vokietijos imperijos karių kapus“. Teismo vertinimu, nėra pagrindo abejoti tuo, jog užimant pareigas valstybinėje tarnyboje asmens narystė bei pareigos asociacijoje suvokiama kaip privataus intereso buvimas. Esant asociacijos nariu bei vykdant pareigas asociacijoje teigtina apie pasireiškiantį privačios naudos siekimą, kuris nebūtinai turi būti atspindėtas per materialinių gėrybių sukūrimą. Privatus interesas apima ir kitokio pobūdžio, nebūtinai materialinį suinteresuotumą. Jis gali būti ir nematerialus, bet nukreiptas į konkretaus asmens naudos sukūrimą ar prielaidas tai naudai atsirasti ateityje.

LVAT praktikoje nurodyta, kad aplinkybės, dėl kurių gali kilti interesų konfliktas, pačios savaime dar nereiškia interesų konflikto buvimo. Jos apibūdina tam tikrą bendrą asmens, dirbančio valstybinėje tarnyboje, padėtį (jo turėtus ar esamus santykius su kitais asmenimis, dalyvavimą netarnybinėje veikloje, sudarytus sandorius ar pan.) ir savo esme yra tik prielaidos interesų konfliktui kilti. Tačiau valstybinėje tarnyboje dirbančio asmens tarnybinėje veikloje atsiradus tam tikroms konkrečioms šios veiklos vykdymo aplinkybėms (atsiradus reikalui parengti ar priimti tam tikrą konkretų sprendimą, gavus tam tikrą konkretų pavedimą ir pan.), minėtos aplinkybės, išreiškiančios prielaidas interesų konfliktui kilti, kartu su minėtomis konkrečiomis tarnybinės veiklos aplinkybėmis virsta interesų konfliktu (LVAT administracinėse bylose: Nr. A442-1422/2010, Nr. A525-998/2013 ir kt.).

Dalyvaudamas klausimo sprendime dėl Raseinių krašto ateities sąjūdžio „Rasai“ rodomos iniciatyvos prižiūrėti Raseinių evangelikų liuteronų senąsias kapines ir Pirmojo pasaulinio karo Vokietijos imperijos karių kapus pareiškėjas savivaldybės taryboje pasisakė ne tik viešo intereso atžvilgiu, bet ir savo privataus intereso plotmėje. Balsavimas dėl šio Tarybos sprendimo ir teigiamas balsavimas (Tarybos sprendimu buvo pritarta minėtai iniciatyvai) neabejotinai tarnauja ar gali pasitarnauti pareiškėjui jo privataus gyvenimo srityje. Todėl šiuo atveju teismas sutinka su VTEK priimto sprendimo teiginiais, kad pareiškėjo privatūs interesai šiuo atveju pasireiškė potencialia asociacijos nauda ir savirealizacijos galimybėmis (t. y. tinkamai atstovauti asociacijos Raseinių krašto ateities sąjūdis „Rasai“ interesams, siekti įgyvendinti pagrindinius asociacijos tikslus ir rūpintis asociacijos gerove). Tokios aplinkybės turėjo sąlygoti priemones viešųjų ir privačių interesų konfliktui pareiškėjo veikloje išvengti, tačiau jis neįvykdė Įstatymo 11 straipsnyje įtvirtintos pareigos nusišalinti nuo dalyvavimo rengiant, svarstant ar priimant sprendimus, kurie sukelia interesų konfliktą. Tarybos narys turi atlikti jo kompetencijai priskirtas funkcijas tokiais būdais, kurie nekeltų dvejonių, jog jis veikia nešališkai (jo veiksmai nekelia interesų konflikto), kaip to reikalauja Įstatymo 3 straipsnio 2 punktas. Be to, atkreiptinas dėmesys pareiškėją elgtis taip, jog nekiltų jokių net menkiausių abejonių jo nešališkumu, įpareigoja ne tik minėtos Įstatymo nuostatos, tačiau toks įpareigojimas kyla ir iš paties pareiškėjo statuso, nes priklausymas vienai ar kitai konkrečiai asociacijai, rūpinimasis jos veikla, nepatenka į tarybos nario kompetenciją. Taigi pareiškėjo argumentas, kad jis nepateko į viešųjų ir privačių interesų konflikto situaciją ir toks konfliktas nėra paremtas jo asmeniniu suinteresuotumu, atmestinas kaip nepagrįstas.

Pareiškėjo skundo argumentai, kad kapinių priežiūros ir tvarkymo tikslas yra užtikrinti, kad asociacijos Raseinių krašto ateities sąjūdis „Rasai“ vykdoma savanoriška ir neatlygintina šių kapinių priežiūra atitiktų Lietuvos Respublikos teisės aktų bei tarptautinių sutarčių reikalavimus, o asociacijos nariams, dalyvaujantiems šioje savanoriškoje ir neatlygintinėje veikloje, būtų aiškiai nustatytos jų teisės ir pareigos tvarkant senąsias vokiečių karių kapines, teismo vertinimu, nėra susiję su anksčiau minėtomis Įstatymo nuostatomis.

Pabrėžtina tai, kad Įstatymas nenumato jokių išimčių, kada asmuo, dirbantis valstybės tarnyboje, galėtų neinformuoti savo tiesioginio vadovo ar institucijos vadovo įgalioto atstovo bei asmenų, kurie kartu dalyvauja sprendimo rengimo, svarstymo ar priėmimo procedūroje, apie esamą interesų konfliktą ir nenusišalinti nuo dalyvavimo sprendimo, kuris sukelia interesų konfliktą, rengimo, svarstymo ar priėmimo procedūroje (LVAT administracinėje byloje Nr. A525-998/2013). Pažymėtina, jog byloje nepateikta jokių įrodymų, kad pareiškėjas būtų bandęs įgyvendinti Įstatymo reikalavimus bei pranešęs apie siekį nusišalinti. Priešingai, skunde pareiškėjas nurodo, kad jo kaip Raseinių rajono savivaldybės tarybos nario dalyvavimas priimant minėtą Tarybos sprendimą, buvo paremtas siekiu užtikrinti, kad savanoriškas ir neatlygintinas nenaudojamų istorinių kapinių priežiūros ir tvarkymo organizavimas atitiktų teisės aktų reikalavimus, nepažeistų Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių nuostatų. Pažymėtina, kad Įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas nusišalinimo nepriėmimo institutas leidžia išvengti situacijos, kad nenusišalintų visi galintys priimti sprendimą asmenys, taip galimai užkertant kelią sprendimų priėmimui, tačiau tam visų pirma turi būti išreikštas į interesų konflikto situaciją patekusio asmens informavimas apie tai ir išreikštas siekis nusišalinti.

Nors pareiškėjas neigia turėjęs kokių nors privačių interesų ir tvirtina, kad veikė tik dėl viešojo intereso – užtikrinti, kad istorinę reikšmę turinčių vokiečių karių kapinių tvarkymas atitiktų teisės normų reikalavimus, tačiau, kaip jau minėta, privatus interesas apima ir kitokio pobūdžio, nebūtinai materialinį suinteresuotumą. Jis gali būti ir nematerialus, bet nukreiptas į konkretaus asmens naudos sukūrimą ar prielaidas tai naudai atsirasti ateityje. Šiuo atveju nėra visiškai svarbu, koks bus rezultatas, nes pagal teismų praktiką būtina įrodyti tik patį dalyvavimą tokioje procedūroje. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, kad Įstatymo tikslai yra prevenciniai, o konstatuoti, jog asmuo pažeidė šį įstatymą, pakanka identifikuoti formaliuosius viešųjų ir privačių interesų konflikto požymius bei įrodyti, kad asmuo nesiėmė šiame įstatyme nustatytų priemonių viešųjų ir privačių interesų konfliktui savo veikloje išvengti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2013 m. birželio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-998/2013).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad VAĮ 8 straipsnyje yra įtvirtintos bendro pobūdžio taisyklės, kurios keliamos, visų pirma, individualaus administracinio akto turiniui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438‑1116/2010, Administracinė jurisprudencija, Nr. 20, 2010). Iš ginčijamo Sprendimo matyti, kad jame nurodytas tiek nagrinėjimo pagrindas ir dalykas (tyrimas pradėtas gavus Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje pranešimą dėl Raseinių rajono savivaldybės tarybos narių elgesio (veiklos) atitikties Įstatymui), tiek faktinės aplinkybės, kuriomis remiantis buvo priimtas šis sprendimas, tiek teisinis pagrindas ir motyvai. Taip pat darytina išvada, kad sprendimo turinys aiškus ir suprantamas. Įvertinęs ginčijamo sprendimo formą ir turinį, teismas daro išvada, kad ginčijamas sprendimas iš esmės atitinka tokiam aktui keliamus reikalavimus, įtvirtintus VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje, nekliudo asmeniui suvokti dokumento esmės.

Teismas, įvertinęs surinktų įrodymų visetą, atsižvelgęs į ginčo klausimo teisinį reglamentavimą, daro išvadą, kad VTEK ginčo sprendime teisingai konstatavo, jog Raseinių rajono savivaldybės tarybos narys ir asociacijos Raseinių krašto ateities sąjūdis „Rasai“ pirmininkas R. Z., dalyvaudamas šios savivaldybės taryboje priimant 2017 m. birželio 29 d. sprendimą Nr. TS-262, tiesiogiai susijusį su nurodytąja asociacija, pažeidė Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 2 punkto bei 11 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas.

Teismas taip pat pažymi, kad Europos Žmogaus Teisių Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pažymėta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą (EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimas Van de Hurk v. Netherlands; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimas Helle v. Finland; LVAT administracinė byla Nr. A261-3555/2011).

Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, teismas konstatuoja, kad VTEK ginčijamas Sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, jo panaikinti teisinio pagrindo nėra.

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu,

nusprendžia:

pareiškėjo R. Z. skundą atmesti.

Sprendimas per vieną mėnesį nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, skundą paduodant šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.