Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (kolegijos pirmininkas), Irmanto Jarukaičio (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės, teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 14 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos skundą atsakovui Viešųjų pirkimų tarnybai (tretieji suinteresuoti asmenys – Europos socialinio fondo agentūra, UAB „Algoritmų sistemos”, uždaroji akcinė bendrovė „Ernst & Young Baltic“) dėl išvados, sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

I.

Vilniaus apygardos administraciniame teisme 2012 m. kovo 13 d. buvo gautas pareiškėjo Valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir pareiškėjas, Inspekcija, VDI) prašymas (t. I, b. l. 3-9), kuriame prašoma panaikinti Viešųjų pirkimų tarnybos (toliau – ir Tarnyba, VPT) 2012 m. sausio 16 d. išvadą Nr. 4S-215 (toliau – ir Išvada) bei 2012 m. vasario 9 d. sprendimą (raštą) Nr. 4S-632 (toliau – ir Sprendimas).

II.

Pareiškėjas pažymi, jog Europos socialinio fondo agentūra negali ignoruoti Išvadoje išdėstytų vertinimų, nes ji yra priimta valstybės įgaliotos institucijos, atsakingos už teisės aktų, reglamentuojančių viešuosius pirkimus, kontrolę, ir turinčios pareigą ginti viešąjį interesą, susijusį su minimų nuostatų pažeidimu, ir jos pagrindu Europos socialinio fondo agentūra privalo pradėti Finansavimo ir administravimo sutarties 1.9 punkte įtvirtintą procedūrą, o Vidaus reikalų ministerija, gavusi Europos socialinės paramos agentūros tyrimo medžiagą bei išvadas, turi teisę vienašaliu sprendimu sumažinti, sustabdyti ar nutraukti projekto finansavimą ir (arba) nutraukti Finansavimo ir administravimo sutartį ir (arba) pareikalauti grąžinti sumokėtas projekto finansavimo lėšas ar jų dalį. Pabrėžia jog nors ir Išvadoje nėra aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos, ir tai darytų prielaidą teigti, kad ji neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 8 dalies, 8 straipsnio ir ABTĮ 2 straipsnio 14 dalies nuostatų, individualaus administracinio akto ar individualaus teisės akto sąvokos (t. y. pagal ABTĮ 22 str. 1 d. nuostatą), tačiau, pareiškėjo nuomone, skundžiama Išvada turi visus minėtus požymius. Tokią savo poziciją VDI grindžia tuo, kad nors Išvadoje pateiktas tik pasiūlymas nutraukti paslaugų pirkimo sutartį, tačiau minimas pasiūlymas turi imperatyvaus reikalavimo požymių. Pažymi, jog negali būti laikomas teisėtu atsakovo reikalavimas nutraukti sutartį, nes pagal CK 1.78 straipsnio nuostatas niekinis sandoris nepriskirtinas prie nuginčijamų sandorių. Jis negalioja savaime nuo sudarymo momento. Negali būti nutraukiamas negaliojantis sandoris. CK 1.78 straipsnio 5 dalis nustato, kad niekinio sandorio faktą ex officio konstatuoja teismas. Atsakovui tokia funkcija nėra suteikta. Vykdydamas savo funkcijas, nustatytas VPĮ 8¹ straipsnyje, atsakovas privalo pareikšti reikalavimą dėl niekinio sandorio teisinių pasekmių taikymo (CK 1.78 str. 5 d.), įskaitant viešojo intereso gynimą teisminiu būdu. Atsakovo pasirinkta viešojo intereso gynimo forma – Išvados pateikimas, savo esme yra privalomas tiek VDI, tiek Europos socialinio fondo agentūrai ir Vidaus reikalų ministerijai, kaip viešiesiems juridiniams asmenims, privalantiems užtikrinti įstatymų laikymąsi ir viešojo intereso gynimą. Taigi Išvada plačiąja prasme yra viešojo administravimo subjekto atliktas veiksmas, kurį atlikus pareiškėjui ir Europos socialinio fondo agentūrai, atsirado prievolė pradėti spręsti klausimą dėl niekinio sandorio teisinių pasekmių, kartu atimant iš jų teisę ginčyti sandorio prieštaravimą imperatyvioms įstatymų nuostatoms. Pareiškėjo teisių apimtis susiaurėjo ir atsirado pareiga nutraukti paslaugų pirkimo sutartį ir skelbti naujus viešuosius pirkimus. Pareiškėjo teisės ginčyti Išvadą, kuri įtakoja jo teises ir įstatymų saugomus interesus, neturėjimas pažeidžia jo teises ir teisėtus interesus.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

III.

Atskirasis skundas atmestinas.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kyla dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 14 d. nutarties, kuria teismas atsisakė priimti pareiškėjo Valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos prašymą, teisėtumo ir pagrįstumo. Atskiruoju skundu pareiškėjas nesutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, jog kreipiantis į teismą dėl 2012 m. sausio 16 d. išvados Nr. 4S-215 ir 2012 m. vasario 9 d. sprendimo Nr. 4S-632 panaikinimo jis praleido Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 32 straipsnio 1 dalyje nustatytą 20 dienų terminą ir nurodo, jog šiuo atveju yra taikytinas ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje numatytas terminas kreiptis į teismą.

Teisėjų kolegija nurodo, jog atskirajam skundui paduoti ir nagrinėti taikomos taisyklės, reglamentuojančios procesą apeliacinės instancijos teisme, išskyrus ABTĮ dvidešimt antrajame skirsnyje numatytas išimtis (ABTĮ 148 str.). ABTĮ 136 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad apeliacinės instancijos teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą. Remdamasi šia nuostata ir įvertinusi bylos medžiagą, teisėjų kolegija konstatuoja, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas iš esmės neteisingai taikė procesines teisės normas, kadangi nurodęs, kad pareiškėjas praleido ABTĮ 32 straipsnio 1 dalyje nustatytą 20 dienų terminą atsisakė primti pareiškėjo skundą. Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas turėjo įvertinti, ar pareiškėjo skundžiami aktai gali būti nagrinėtini teisme.

Pabrėžtina, kad pagal ABTĮ 23, 52 straipsnius teisė suformuluoti skundo dalyką ir pagrindą priklauso pareiškėjui. Savo ruožtu, skundo dalykas ir pagrindas apsprendžia bylos nagrinėjimo ribas bei pareiškėjo pasirinktos gynybos būdą, siekiant apginti savo tikrai ar tariamai pažeistą teisę. Tačiau teisminis, tikrai ar tariamai pažeistos teisės, gynybos būdas yra sąlygotas atitinkamų procesinių prielaidų, numatytų ABTĮ 37, 101, 103 straipsniuose, kurių buvimas atima arba apriboja asmens teisę naudotis teismine gynyba.

Pagal ABTĮ 5 straipsnį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktas numato, kad administracinių teismų kompetencijai yra priskirta nagrinėti bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalis taip pat nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Atsižvelgiant į tai, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų (administracinių aktų), taip pat veiksmų (neveikimo), kurie įtakoja konkrečių asmenų teises ar įstatymų saugomus interesus, teisėtumo. Tokiu būdu, teismine tvarka gali būti ginčijama ne bet kokia valstybinio administravimo subjekto veikla, o tik tokia, kuri atitinka ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 22 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Pažymėtina, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis. Todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas ginčija Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 16 d. išvadą Nr. 4S-215 bei 2012 m. vasario 9 d. sprendimą Nr. 4S-632. Teisėjų kolegija pabrėžia, jog tam, kad atsirastų procesinės prielaidos ginčyti teismine tvarka nurodytus aktus, būtina nustatyti, ar jie atitinka administravimo subjektų priimamų teisės aktų kriterijus.

Teisėjų kolegija nurodo, jog Viešųjų pirkimų tarnybos kompetenciją numato Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (2012 m. sausio 1 d. redakcija) (toliau – ir VPĮ), kurio 8² straipsnio 2 dalyje inter alia nurodyta, kad Viešųjų pirkimų tarnyba turi teisę, įtarusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus ir vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, įpareigoti perkančiąją organizaciją sustabdyti pirkimo procedūras tol, kol Viešųjų pirkimų tarnyba pateiks perkančiosios organizacijos pateiktų dokumentų ir sprendimų vertinimą, o nustačiusi šiuos pažeidimus, – įpareigoti perkančiąją organizaciją nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti ar panaikinti neteisėtus sprendimus ar veiksmus, šiame įstatyme nustatytais atvejais duoti sutikimą perkančiajai organizacijai nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti pirkimo sutarties sąlygas, atlikti pirkimą neskelbiamų derybų būdu arba šio įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje nustatytu būdu, Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka traukti administracinėn atsakomybėn šį įstatymą pažeidusius ir Viešųjų pirkimų tarnybos reikalavimų ar sprendimų nevykdančius asmenis, nustačiusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus, gindama viešąjį interesą, kreiptis į teismą dėl pirkimo sutarties pripažinimo negaliojančia ir (ar) alternatyvių sankcijų taikymo (VPĮ 8² str. 2 d. 6, 7, 8, 10 p.).

Nagrinėjamu atveju Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 16 d. išvadoje Nr. 4S-215 nurodoma, jog išvados 6, 7 punktuose nustatyti VPĮ pažeidimai galėjo turėti įtakos pirkimo rezultatams, pabrėžiama, kad, Viešųjų pirkimų tarnybos vertinimu, perkančioji organizacija turėtų nutraukti sutartį ir esant poreikiui organizuoti naują pirkimą. Tačiau pažymėtina, jog 2012 m. sausio 16 d. išvadoje Nr. 4S-215 pareiškėjo atžvilgiu nėra taikytos neigiamo poveikio priemonės, atsakovo išvada yra informacinio-aiškinamojo pobūdžio dokumentas (siūloma atlikti veiksmus, išaiškinamos galimos pasekmės), pats savaime nesukeliantis pareiškėjui teisinių pasekmių, todėl darytina išvada, jog teisminis procesas pagal pareiškėjo suformuluotą skundo dalyką dėl Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 16 d. išvados Nr. 4S-215 panaikinimo yra negalimas, nes toks skundas yra nenagrinėtinas teismų (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.). Pabrėžtina, jog administraciniai teismai nesprendžia ginčų dėl tokių viešojo administravimo subjektų dokumentų, adresuotų atitinkamiems asmenims. Teismas turi priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos. Taigi aptariama Viešųjų pirkimų tarnybos išvada nelaikytina ABTĮ nustatyta tvarka skundžiamu administraciniu aktu (ABTĮ 2 str. 15 d., 15 str. 1 d.). Tokia praktika atitinka ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą teismų praktiką administracinėse bylose Nr. AS8-431/2007, Nr. AS858-671/2011, Nr. AS62-18/2012, Nr. AS63-129/2012.

Remiantis bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėjas nesutikdamas su 2012 m. sausio 16 d. Viešųjų pirkimų tarnybos išvada Nr. 4S-215 2012 m. sausio 25 d. kreipėsi į Viešųjų pirkimų tarnybą ir pateikė savo paaiškinimus dėl nustatytų VPĮ pažeidimų, į kurį Viešųjų pirkimų tarnyba atsakė skundžiamu 2012 m. vasario 9 d. sprendimu (raštu) „Dėl pirkimo Nr. 100706 dalinio įvertinimo” Nr. 4S-632 ir nurodė, jog rašte pateikti argumentai nepaneigia išvadoje nurodytų VPĮ pažeidimų ir Viešųjų pirkimų tarnyba neturi teisinio pagrindo keisti išvados (t. I, b. l. 217). Kaip jau minėta, administraciniai teismai turi priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, taikomos poveikio priemonės. Kadangi teisminis procesas pagal pareiškėjo suformuluotą skundo dalyką dėl 2012 m. sausio 16 d. Viešųjų pirkimų tarnybos išvados Nr. 4S-215 panaikinimo yra negalimas, o skundžiamu raštu buvo atsisakyta pakeisti išvadą ir pareiškėjas skųsdamas sprendimą nesutinka su išvadoje nustatytais VPĮ įstatymų pažeidimais, pateiktais siūlymais nutraukti sutartį ir esant poreikiui organizuoti naują pirkimą, be to, sprendime nėra aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, taikomos poveikio priemonės, darytina išvada, kad procesas dėl Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. vasario 9 d. sprendimo (rašto) „Dėl pirkimo Nr. 100706 dalinio įvertinimo” Nr. 4S-632 panaikinimo yra taip pat negalimas ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Remiantis išdėstytais argumentais, teisėjų kolegija nurodo, jog pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė procesines teisės normas, todėl pareiškėjo atskirasis skundas yra atmestinas ir pirmosios instancijos teismo nutartis yra keistina, nurodant, kad pareiškėjo prašymas yra atsisakytinas priimti ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 2 dalimi, teisėjų kolegija

nutaria:

pareiškėjo Valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 14 d. nutartį pakeisti ir nurodyti, kad pareiškėjo Valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos prašymo reikalavimus atsisakoma priimti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Nutartis neskundžiama.