Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų sprendimas

Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Remigijaus Armino, Eglės Kiaurakytės ir Aušrelės Mažrimienės (pirmininkaujanti ir pranešėja),

2020 m. balandžio 2 d. teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos H. L. skundą atsakovei Palangos miesto savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Nagrinėjamoje administracinėje byloje ginčas kilęs dėl atsakovės Palangos miesto savivaldybės administracijos (minėta, toliau – ir atsakovė, Administracija) 2019-12-18 sprendimo „Dėl informacijos apie laisvą (neužstatytą) žemę” (toliau – ir ginčijamas sprendimas) teisėtumo ir pagrįstumo bei atsakovės įpareigojimo atlikti veiksmus.

Faktinės bylos aplinkybės

Nagrinėjamoje administracinėje byloje nustatyta, kad pareiškėja 2019-11-18 prašymu „Dėl laisvos neužstatytos žemės” (minėta, toliau – ir Prašymas) kreipėsi į atsakovę, kuriuo buvo prašoma:

1) panaikinti Alksnių g. komunikacinį koridorių, atliekant Plaušės gyvenamojo kvartalo detalaus suplanavimo projekto 1994-09-23 sprendimu Nr. 44, (kompl. Nr. 018-GP) koregavimą arba keitimą;

2) Alksnių g. sprendinių neperkelti į rengiamą Palangos miesto transporto organizavimo ir gatvių raudonųjų linijų specialųjį planą;

3) Alksnių g. pažymėti kaip laisvą (neužstatytą) žemę, kad galėtų būti sugrąžinta natūra pretendentams.

Prašyme, be kita ko, nurodyta, jog 1994 m. Plaušės gyvenamojo kvartalo detalaus suplanavimo projekte (kompl. Nr. 018-GP), patvirtintame Palangos miesto tarybos 1994-09-23 sprendimu Nr. 44, nagrinėjamos Alksnių g. vietoje yra suplanuotas pėsčiųjų koridorius, pagal STR 2.06.04:2014 „Gatvės ir vietinės reikšmės keliai” E kategorijos pėsčiųjų ir dviračių eismo gatvę, kurios minimalus atstumas tarp Raudonųjų g. linijų 7,0 m. Pažymėta, jog vėlesnio teritorijų planavimo dokumento - Palangos miesto bendrojo plano, patvirtinto 2008 m., sprendiniuose Alksnių g. nenagrinėjama, ir nėra numatyta. Prašyme nurodyta, kad šiai dienai Alksnių g. neatlieka susisiekimo funkcijos, dėl kai kuriose gatvės atkarpose suaugusių savaiminių krūmynų ir medžių neįmanoma praeiti pėstiesiems, kitose gatvės atkarpose gretimų sklypų savininkai užgrobinėja valstybinę žemę sodindami dekoratyvinius medynus, naudodami žemę savo reikmėmis parkuodami nuosavus automobilius. Teigiama, kad Plaušės gyvenamojo kvartalo detalaus suplanavimo projekte per 25 metus realaus ir faktinio poreikio nesukūrė. Tvirtinama, kad Alksnių g. sprendinių pakeitimas, pažymint gatvę kaip laisvą neužstatyta, nesudarytų neapsunkintų vietos gyventojų ir lankytojų judėjimo, nes teritorijoje yra kitos gatvės leidžiančios organizuoti eismą t.y. Sermiesčio g. ir Ajerų g., tarp kurių atstumas vos 250 m. Pažymėta, jog atlikus paiešką viešuose interneto žemėlapiuose, tokios gatvės Palangoje paieškos rezultatuose; Alksnių g. adresas nėra suteiktas nė vienam žemės sklypui esančiam šalia gatvės.

Ginčijamame sprendime, išnagrinėjus Prašymą, informuota, kad Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių atkūrimo įstatymo (minėta, toliau – ir Atkūrimo įstatymas) 5 straipsnyje nustatyta nuosavybės teisių į miesto žemę atkūrimo sąlygos ir tvarka. Nurodytas Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktas ir pažymėta, jog pagal Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio nuostatas Alksnių g. priskiriama valstybės išperkamai žemei ir už ją atlyginama pagal šio įstatymo 16 straipsnį. Pažymėta, kad nuosavybės teisių grąžinimą vykdo NŽT, todėl dėl atlyginimo būdų pasiūlyta kreiptis į NŽT Palangos skyrių. Ginčijamame sprendime pažymėta, kad teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano, savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas, kraštovaizdžio, savivaldybės teritorijoje esančių želdynų, želdinių apsauga, tvarkymas ir kūrimas, aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga, savivaldybės vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra, taisymas, tiesimas ir saugaus eismo organizavimas yra savavarankiškosios savivaldybės funkcijos. Nurodyta, kad atsižvelgiant į tai, ginant visuomenės interesą, atsižvelgdama į parengtus, rengiamus teritorijų planavimo dokumentus, Administracija sprendžia, kurios gatvės reikalingos ir svarbios miesto gyventojams, siekiant išsaugoti racionalų ir saugų susisiekimo tinklą Palangos mieste. Dėl nurodytos priežasties ginčijamame sprendime nuspręsta nepradėti teritorijų planavimo procedūros, kuria būtų naikinama Alksnių g.

Dėl ginčijamo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje (Konstitucinio Teismo 2002-12-24 nutarimas) yra pažymėjęs, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų paneigiama galimybė savivaldybėms realizuoti jų kompetenciją, tiesiogiai įtvirtintą Konstitucijoje. Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios yra joms priskirtos. Tai reiškia, kad tam tikra dalis savivaldybių kompetencijos turi būti įgyvendinama tiesiogiai, kad savivaldybių tarybų sprendimų, priimtų neperžengiat jų kompetencijos ribų, įgyvendinimas neturi būti saistomas kurių nors valstybės institucijų ar pareigūnų sprendimų (leidimų, sutikimų ir pan.). Tačiau pabrėžtina, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais. Nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos.

Sprendžiant pareiškėjos argumentų pagrįstumo klausimą pažymėtina, kad atsakovė, įgyvendindama įstatymuose ir kituose teisės aktuose jai pavestus uždavinius, savo veikloje privalo, be kita ko, vadovautis ir bendraisiais viešosios teisės principais. Tai reiškia, jog institucija privalo laikytis ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnyje įtvirtintų viešojo administravimo principų.

VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas reikalauja, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Vadovaujantis objektyvumo principu, „administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs” (VAĮ 3 straipsnio 2 punktas). Atitinkamai VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje detalizuota, kad individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Individualiame administraciniame akte turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos ir nurodyta akto apskundimo tvarka (VAĮ 8 straipsnio 2 dalis).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) savo jurisprudencijoje yra konstatavęs, kad pastarosios Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą, motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (žr., pvz., LVAT 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A756 450/2010, 2010 m. lapkričio 15 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556 15/2010, ir kt.). Sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas. Individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, kad būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar laikantis tik iš dalies, kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo, įgalinanti teismą, nagrinėjantį tokią bylą, skundžiamą viešojo administravimo subjekto individualų administracinį aktą panaikinti (žr., pvz., LVAT 2008 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1898/2008, 2008 m. gruodžio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-2036/2008, 2012 m. kovo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-212/2012 ir kt.).

Taigi, sprendžiant, ar atsakovė teisėtai ir pagrįstai priėmė sprendimą nepradėti teritorijų planavimo procedūros, kuria būtų naikinama Alksnių g., teisėjų kolegija privalo įvertinti ginčijamame rašte išdėstytų faktinių bei teisinių argumentų pagrįstumą.

Minėta, jog pagal Teritorijų planavimo įstatymo 6 straipsnio 3 dalį fiziniai, juridiniai asmenys ar jų padaliniai, kitos organizacijos ar jų padaliniai turi planavimo iniciatyvos teisę ir gali Vyriausybės nustatyta tvarka ir sąlygomis tik savo valia ir sprendimu teikti savivaldybei ar kitų įstatymų nustatytiems specialiojo teritorijų planavimo organizatoriams pasiūlymus dėl vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo, keitimo ar koregavimo ir (ar) finansavimo.

LVAT tokio pobūdžio bylose ne kartą yra nurodęs, kad minėtose normose aptariami pasiūlymai nėra privalomi planavimo organizatoriui. Tai parodo sąvokos „pasiūlymai” lingvistinis aiškinimas bei pats šios teisės normos turinys, iš kurio matyti, kad gavęs nurodytus pasiūlymus, planavimo organizatorius turi diskreciją į juos atsižvelgti arba neatsižvelgti. Tačiau aptariamose teisės normose yra nustatytas planavimo organizatoriui bei valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai privalomo elgesio modelis – laikytis joje nustatytos pasiūlymų nagrinėjimo procedūros bei, atmetus gautus pasiūlymus, motyvuotai raštu pranešti apie tai pasiūlymus pateikusiam asmeniui (žr., pvz., LVAT 2012-02-06 nutartį administracinėje byloje Nr. A502-169/2012; 2014-12-17 nutartį administracinėje byloje Nr. A442-2031/2014; 2015-04-01 nutartį administracinėje byloje Nr. A-711-525/2015; 2016-12-19 nutartį administracinėje byloje Nr. A-2374-442/2016 ir kt.). Atsižvelgiant į LVAT praktiką bei teisės aktų nuostatas, teisėjų kolegija daro išvadą, kad planavimo organizatoriui suinteresuotų asmenų pateikti pasiūlymai neprivalomi, nes planavimo organizatorius turi diskrecijos teisę spręsti priimti arba atmesti gautus pasiūlymus. Kita vertus, atsisakymas tenkinti suinteresuoto asmens prašymą privalo būti pagrįstas.

Kaip matyti iš ginčijamo sprendimo turinio, atsakovė, jį priimdama, rėmėsi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 26, 28, 32 punktais, t. y. iš esmės bendromis normomis, kuriose tam tikrose srityse įtvirtintos savarankiškosios (Konstitucijos ir įstatymų nustatyta (priskirta)) savivaldybės funkcijos; taip pat visuomenės interesu. Teisėjų kolegija pritaria atsakovės pozicijai, kad pareiškėjos prašomus priimti sprendimus iš esmės priima savivaldybė. Tačiau kaip jau buvo minėta, Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs, jog ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais; nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos. Nagrinėjamu atveju ginčijamame sprendime jokie konkretūs motyvai bei įrodymai, pagrindžiantys realų visuomenės interesą nėra pateikti. Taip pat nėra nurodyti teisės aktai, kurių pagrindu pareiškėjos prašymas pradėti teritorijų planavimo procedūrą negali būti tenkinamas; neišdėstyti argumentai, aplinkybės, dėl kurių pareiškėjos prašymai negali būti tenkinami. Ginčijamame sprendime iš viso nėra atsakyta į pareiškėjos prašymo argumentus apie tai, jog vėlesnio teritorijų planavimo dokumento sprendiniuose Alksnių g. nėra numatyta; šiai dienai Alksnių g. neatlieka susisiekimo funkcijos, kai kuriose gatvės atkarpose auga krūmynai ir medžiai, todėl neįmanoma praeiti pėstiesiems; Alksnių g. sprendinių pakeitimas, pažymint gatvę kaip laisvą neužstatytą, nesudarytų neapsunkintų vietos gyventojų ir lankytojų judėjimo, nes teritorijoje yra kitos gatvės leidžiančios organizuoti eismą; atlikus paiešką viešuose interneto žemėlapiuose, tokios gatvės Palangoje paieškos rezultatuose; Alksnių g. adresas nėra suteiktas nė vienam žemės sklypui esančiam šalia gatvės. Ginčijamame sprendime iš esmės tik apsiribota bendro pobūdžio teiginiais, kad prašomo sprendimo priėmimas yra savivaldybės savarankiškoji (Konstitucijos ir įstatymų nustatyta (priskirta)) funkcija, ginamas visuomenės interesas, tačiau jokių kitų teisės aktų nuostatų, aplinkybių, įrodymų nėra pateikta. Be kita ko, pažymėtina tai, kad ginčijamame sprendime nurodytomis Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkto, 12 straipsnio nuostatomis bei pasiūlymu dėl atlyginimo būdų kreiptis į NŽT Palangos skyrių, iš esmės nėra atsakyta į pareiškėjos pateiktą pasiūlymą Alksnių g. pažymėti kaip laisvą (neužstatytą) žemę, kad ji galėtų būti sugrąžinta natūra pretendentams. Iš trečiojo suinteresuoto asmens atsiliepimo turinio matyti, kad prašymas atkurti pareiškėjai nuosavybės teises galėtų būti tenkinamas tik vadovaudamasi Administracijos direktoriaus patvirtinta informacija apie laisvą (neužstatytą) žemę.

Duomenų apie kitus dokumentus, kuriuose būtų aiškiai išdėstytas teisinis ir faktinis ginčijamo sprendimo priėmimo pagrindas, teismui taip pat nepateikta.

Atsiliepime atsakovė nurodo, jog nors pareiškėja teigia, kad eismas gali vykti kitomis gatvėmis, tačiau Plaušės kvartalas nėra užstatytas pastatais, o užstačius visą kvartalą, didės transporto priemonių srautai ir bus reikalingos visos suplanuotos gatvės. Teisėjų kolegijos vertinimu šie argumentai nagrinėjamoje byloje negali būti vertinami pareiškėjos ginčijamo administracinio akto faktiniu bei teisiniu pagrindimu, kurį atsakovė privalėjo išdėstyti pačiame individualiame administraciniame akte, atlikusi pareiškėjos prašymo pagrįstumo vertinimą. Ginčijamo sprendimo priėmimo motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas. Tokios pozicijos laikomasi ir LVAT praktikoje (žr., pvz., LVAT 2018-04-03 nutartį administracinėje byloje Nr. A-88-756/2018 ir kt.). Be kita ko, dėl nurodytų atsakovės atsiliepimo argumentų, bei argumento, kad pareiškėja neturi architektūrinio išsilavinimo, todėl nepagrįstai teigia, jog gatvė turi būti panaikinta kaip nereikalinga, pažymėtina tai, kad su atsiliepimu į skundą nėra pateikta įrodymų, kurie pagrįstų atsakovės teiginius apie Alksnių g. reikalingumą, naudojimą bei Plaušės kvartalo užstatymą, transporto priemonių srauto didėjimą ateityje ir pan., todėl atsakovė šių argumenų neįrodė.

Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, sprendžia, jog negalima tokia viešojo administravimo subjekto veikloje susiklostanti teisinė situacija, kuri neužtikrintų teisinio tikrumo bei aiškumo šio teisinio santykio dalyviams. Nagrinėjamu atveju atsakovė privalėjo tinkamai išnagrinėti pareiškėjos prašymą, atsakydama dėl jame pareiškėjos iškeltų reikalavimų, motyvuoti savo poziciją taip, jog motyvų išdėstymas būtų adekvatus, aiškus ir pakankamas, pagrįsdama ne tik objektyviais duomenimis (faktais), bet ir konkrečiomis teisės normomis. Vadovaudamasi iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylančiu teisinės valstybės principu, VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta pareiga motyvuoti individualius administracinius aktus ir VAĮ 3 straipsnio 1 punkte nurodytu įstatymo viršenybės principu, teisėjų kolegija sprendžia, jog priimtas individualus administracinis aktas nelaikytinas pagrįstu objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, atsakovė adekvačiai, aiškiai ir pakankamai nemotyvavo, kodėl pareiškėjos prašymas netenkinamas. Nurodyti viešojo administravimo subjekto padaryti pažeidimai yra esminiai ir ribojantys tiek pareiškėjos teises į teisminę gynybą, tiek ginčui persikėlus į teismą, atima galimybę pareiškėjai suprasti bei apsibrėžti bylos nagrinėjimo ribas, o kartu teismui visapusiškai bei objektyviai išnagrinėti ginčą.

Apibendrindama nustatytas aplinkybes bei padarytas išvadas, teisėjų kolegija konstatuoja, kad atsakovės priimtas ginčijamas sprendimas neatitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų reikalavimų, todėl laikytinas neteisėtu ir naikintinu.

Dėl įpareigojimo atlikti veiksmus

Pareiškėja skunde prašė įpareigoti atsakovę per 30 dienų pradėti teritorijų planavimo procedūras Alksnių g. sprendiniams keisti. Regionų apygardos administracinio teismo 2020-01-27 nutartimi šis pareiškėjos reikalavimas patikslintas ir skundas priimtas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus - iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2019-11-18 prašymą. Pareiškėja minėtos nutarties įstatymų nustatyta tvarka neskundė.

Apibendrindama nustatytas aplinkybes bei padarytas išvadas, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pripažinus, jog ginčijamas sprendimas neatitinka teisės aktų reikalavimų, vadovaujantis ABTĮ 94 straipsnyje numatytomis akto panaikinimo pasekmėmis, atsakovė privalo tinkamai išnagrinėti pareiškėjos prašymą įstatymų nustatyta tvarka ir terminais.

Teisėjų kolegija mano, jog tikslinga pažymėti ir tai, kad LVAT praktikoje yra konstatuota, jog teismo sprendimas, kuriuo buvo panaikintas viešojo administravimo subjekto priimtas aktas dėl to, kad jame nėra aiškūs jo priėmimo motyvai, nereiškia, jog viešojo administravimo subjektas yra įpareigojamas priimti priešingą sprendimą – šiuo atveju viešojo administravimo subjektas gali priimti bet kokį sprendimą (ir tokį patį, koks buvo priimtas anksčiau), tačiau jame turi būti aiškiai nurodyti tokio sprendimo priėmimo motyvai (žr., pvz., LVAT 2014-01-08 nutartį administracinėje byloje Nr. A602-2008/2013; 2014-02-04. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-120/2014, 2018-12-05 nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1240-556/2018 ir kt.).

Europos Žmogaus Teisių Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išaiškinta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą (EŽTT 1994-04-19 sprendimas V. d. H. v. Netherlands; 1997-12-19 sprendimas H.v. Finland; ir kt.).

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86 - 87 straipsniais, 88 straipsniu, 132 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjos H. L. skundą atsakovei Palangos miesto savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus tenkinti.

Panaikinti atsakovės Palangos miesto savivaldybės administracijos 2019-12-18 sprendimą „Dėl informacijos apie laisvą (neužstatytą) žemę”.

Įpareigoti atsakovę Palangos miesto savivaldybės administraciją įstatymų nustatyta tvarka ir terminais išnagrinėti pareiškėjos H.L. 2019-11-18 prašymą „Dėl laisvos neužstatytos žemės”.

Sprendimas per 30 kalendorinių dienų nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmus.