Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Klaipėdos apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Dalios Gumuliauskienės (pirmininkės ir pranešėjos), Irmos Čuchraj, Aušrelės Mažrimienės, sekretoriaujant Viktorijai Budvytytei-Bedalienei, dalyvaujant pareiškėjo atstovui advokatui Arūnui Ivanciui, atsakovei V. V., 2008 m. sausio 22 d. viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo S. T. skundą atsakovams – Klaipėdos rajono savivaldybei, Klaipėdos rajono savivaldybės vyriausiajai architektei V. V., trečiajam suinteresuotam asmeniui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos dėl įpareigojimo išduoti sąlygas detaliajam planui rengti ir nustatyti planavimo procedūras.

Aprašomoji dalis

nustatė:

pareiškėjas S. T. skundu (t. 1, b.l. 4-7) ir jo patikslinimais (t.1, b.l. 72- 75, 116), priimtais nagrinėti administraciniame teisme (t.1, b.l. 1, 76, 127-128), prašo įpareigoti atsakovus – Klaipėdos rajono savivaldybę, Klaipėdos rajono savivaldybės vyriausiąją architektę V. V. išduoti sąlygas detaliajam planui rengti ir nustatyti planavimo procedūras žemės sklypui, esančiam (duomenys neskelbtini).

Pareiškėjas S. T., atsakovas Klaipėdos rajono savivaldybė ir tretysis suinteresuotas asmuo Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos tinkamai informuoti apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką (t. 2, b.l. 15-17), į teismo posėdį neatvyko. Prašymas atidėti bylos nagrinėjimą negautas.

Motyvuojamoji dalis

Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 78 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad bylos šalių ar jų atstovų neatvykimas į teismo posėdį, jeigu jiems apie posėdį buvo tinkamai pranešta, nėra kliūtis bylai nagrinėti ir sprendimui priimti. Byla nagrinėjama pareiškėjui, Klaipėdos rajono savivaldybės bei Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos atstovui nedalyvaujant.

Teisėjų kolegija konstatuoja.

Pareiškėjas 2003 m. liepos 15 d. Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos Architektūros ir urbanistikos skyriui pateikė prašymą pateikti išvadą dėl numatomo rengti detaliojo plano proceso ir procedūros bei išduoti planavimo sąlygas žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), detaliajam planui rengti. Prašyme nurodytas šis planavimo tikslas – sklypo naudojimo būdo keitimas į gyvenamąjį; žemės sklypų grupių formavimas; teritorijos užstatymo rėžimo nustatymas; gyvenamųjų namų statyba (t. 1, b.l. 13).

Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos Architektūros ir urbanistikos skyrius 2003 m. liepos 24 d. raštu Nr. Ar.3-179 informavo pareiškėją, kad vadovaujantis Saugomų teritorijų įstatymo pakeitimo įstatymo (2001 m. gruodžio 4 d. Nr.IX-628) 13 straipsnio 2 dalies 4 punktu (draudžiama statyti statinius valstybinių parkų tvarkymo planuose (planavimo schemose) ir bendrojo planavimo dokumentuose nenustatytose vietose) bei 31 straipsnio 9 dalimi (sklypo neleidžiama dalyti dalimis), negali išduoti planavimo sąlygų planavimo procesui, kurio tikslas yra pakeisti žemės ūkio paskirtį ir numatyti užstatymą. Nurodė, kad šiuo metu rengiama Pajūrio (Karklės) regioninio parko planavimo schema, kuri patikslins veiklos reglamentavimą parko teritorijoje (t. 1, b.l. 23). Šio rašto turinys leidžia daryti išvadą, jog pareiškėjui išduoti planavimo sąlygas buvo atsisakyta dėl to, kad: 1) nebuvo parengta Pajūrio (duomenys neskelbtini) regioninio parko planavimo schema; 2) Saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 9 dalis valstybiniuose draustiniuose ir valstybiniuose parkuose draudžia žemės sklypą dalyti dalimis.

Pareiškėjas skundu prašo įpareigoti atsakovus išduoti sąlygas detaliajam planui rengti ir nustatyti planavimo procedūras žemės sklypui, esančiam (duomenys neskelbtini) kaime, pagal 2003 m. liepos 15 d. pateiktą prašymą.

Pažymėjimas apie Nekilnojamojo turto registre įregistruotą žemės sklypą ir teises į jį patvirtina, kad pareiškėjui nuosavybės teise priklauso 9,60 ha dydžio žemės sklypas kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) Klaipėdos rajono savivaldybės (duomenys neskelbtini) kaime, kurio pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis – žemės ūkio. Sklypas yra Pajūrio regioniniame parke (t. 1, b.l. 8), t.y. valstybės saugomoje teritorijoje. Minėto dokumento 8 punkte yra nurodyti žemės naudojimo apribojimai: vienas iš jų – nacionaliniai ir regioniniai parkai. Šioms teritorijoms taikomas Saugomų teritorijų įstatymo bei kitų teisės aktų nuostatos ir apribojimai.

Lietuvos Respublikos Aukščiausiosios tarybos 1992 m. rugsėjo 24 d. nutarimu Nr.I-2913 „Dėl regioninių parkų ir draustinių įsteigimo“ įsteigtas Pajūrio regioninis parkas, kurio orientacinis plotas 3000 ha, vieta – Klaipėdos rajonas, tikslas – išsaugoti žemyninio pajūrio kraštovaizdį, jo gamtinę ekosistemą bei kultūros paveldo vertybes.

Saugomų teritorijų įstatymo (toliau – Įstatymo) (2001 m. gruodžio 4 d. įstatymo Nr. IX-628 redakcija) paskirtis – nustatyti visuomeninius santykius, susijusius su saugomomis teritorijomis, saugomų teritorijų sistemą, saugomų teritorijų steigimo, apsaugos, tvarkymo ir kontrolės teisinius pagrindus taip pat reglamentuoti veiklą jose (1 straipsnis). Saugomų teritorijų apsauga – procesas, susidedantis iš saugomų teritorijų planavimo bei projektavimo, konkrečių apsaugos ir tvarkymo priemonių įgyvendinimo, kontrolės, taip pat aplinkosauginio švietimo (2 straipsnio 33 dalis). Įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad saugomų teritorijų sistemą sudaro šios saugomų teritorijų kategorijos: 1) konservacinės apsaugos prioriteto teritorijos. Minėtai kategorijai priskiriami šie saugomų kategorijų tipai: rezervatai, draustiniai ir paveldo objektai; 2) atkuriamosios apsaugos prioriteto teritorijos. Šiai kategorijai priskiriami šie saugomų teritorijų apsaugos tipai: atkuriamieji sklypai, genetiniai sklypai; 3) ekologinės apsaugos prioriteto teritorijos. Šiai teritorijai priskiriamos ekologinės apsaugos zonos; 4) kompleksinės saugomos teritorijos. Šiai kategorijai priskiriami šie saugomų teritorijų tipai: valstybiniai parkai – nacionaliniai ir regioniniai parkai, biosferos stebėsenos (monitoringo) teritorijos – biosferos rezervatai ir biosferos poligonai. Sutinkamai su Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 4 punktu, 2 straipsnio 19, 43 dalimis regioniniai parkai – gamtiniu ir (ar) kultūriniu vientisumu pasižyminčios teritorijos. Pagal reikšmę valstybiniai parkai yra nacionaliniai ir regioniniai. Regioniniai parkai – saugomos teritorijos, įsteigtos gamtiniu, kultūriniu ir rekreaciniu požiūriais regioninės svarbos kraštovaizdžiui ir ekosistemoms saugoti, jų rekreaciniam bei ūkiniam naudojimui reglamentuoti (Įstatymo 12 straipsnio 2 dalies 2 punktas).

Įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad veiklą saugomose teritorijose reglamentuoja: 1) šis Įstatymas, Aplinkos apsaugos, Nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos, Miškų, teritorijų planavimo, Statybos bei kiti įstatymai; 2) saugomų teritorijų nuostatai; 3) saugomų teritorijų planavimo dokumentai; 4) saugomų teritorijų, jų zonų, teritorijos dalių ar paveldo objektų tipiniai ir (ar) individualūs apsaugos, taip pat saugomų teritorijų architektūriniai reglamentai, įskaitant laikinus reglamentus; 5) apsaugos sutartys.

Įstatymo 13 straipsnyje reglamentuojama veikla valstybiniuose parkuose. Šio straipsnio 2 dalies 4 punkte numatyta, kad valstybiniuose parkuose draudžiama statyti statinius valstybinių parkų tvarkymo planuose (planavimo schemose) ir bendrojo planavimo dokumentuose nenustatytose vietose. Minėto straipsnio 3 dalis numato, jog statiniai valstybiniuose parkuose projektuojami, statomi ar rekonstruojami vadovaujantis teisės aktais, valstybinių parkų tvarkymo planų (planavimo schemų) sprendiniais, atsižvelgiant į miestelių ir kaimų architektūros, kraštovaizdžio ypatumus, paveldo objekto reikalavimus.

Įstatymo 31 straipsnis reglamentuoja žemės nuosavybę saugomose teritorijose. Šio straipsnio 8 dalis numato, kad pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis saugomose teritorijose keičiama tik tuo atveju, jeigu neprieštarauja patvirtintiems saugomų teritorijų tvarkymo planų (planavimo schemų) sprendiniams ir reglamentams, o minėto straipsnio 9 dalis draudžia valstybiniuose parkuose ir valstybiniuose draustiniuose privačios nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą dalyti dalimis.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. balandžio 29 d. nutarimu Nr. 490 patvirtinti Pajūrio regioninio parko nuostatai (toliau – Nuostatai). Nuostatų 4 punkte nustatyta, kad regioninio parko teritorija ir regioninio parko apsaugos zonos tvarkoma pagal patvirtintą regioninio parko planavimo schemą ir ja remiantis parengtus bei nustatytąja tvarka suderintus ir patvirtintus miestelių ir kaimų bendruosius ir detaliuosius planus, nekilnojamųjų kultūros vertybių tvarkymo, miškotvarkos, žemėtvarkos, vandentvarkos, rekreacijos, inžinierinių komunikacijų ir kitus projektus. Viena iš regioninio parko paskirčių – reglamentuoti ūkinę veiklą bei urbanizacijos plėtotę pagal regioninio parko planavimo schemą (6.6 punktas). Nuostatų 9 punktas numato, jog detaliųjų planų sprendiniai negali prieštarauti regioninio parko planavimo schemai. Nuostatų 23 punktas numato, kad regioninio parko žemės naudotojai, kiti fiziniai ir juridiniai asmenys privalo laikytis veiklos apribojimų, numatytų įstatymuose, kituose teisės aktuose, regioninio parko planavimo schemoje ir kituose teritorijų planavimo dokumentuose bei šiuose nuostatuose.

Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2002 m. rugpjūčio 10 d. įsakymu Nr. 425 patvirtintas Pajūrio regioninio parko apsaugos reglamentas (toliau – Reglamentas). Tai teisės aktas, nustatantis specialius Pajūrio regioninio parko teritorijos ir jos apsaugos zonos apsaugos, projektavimo ir statybų jo teritorijoje reikalavimus bei tvarkymo ir naudojimo ypatumus. Pagal reglamento 31 punktą naujos sodybos, įskaitant ir ūkininko ūkio sodybas, projektuojamos ir statomos tik regioninio parko tvarkymo plane (planavimo schemoje) ir bendrojo planavimo dokumentuose nurodytose teritorijose.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. kovo 17 d. nutarimu Nr. 232 (galiojusiu iki 2005 m. kovo 16 d.) patvirtintų Pajūrio (duomenys neskelbtini)) regioninio parko zonavimo pagrindinių nuostatų 1 punktas numatė, kad Pajūrio (duomenys neskelbtini) regioninio parko teritorija pagal gamtos ir kultūros vertybes, pagal jų pobūdį, apsaugos formas ir naudojimo galimybes skirstoma į konservacinę, apsaugos, rekreacinę, ūkinę ir gyvenamąją funkcines zonas. Pagal Pajūrio (duomenys neskelbtini)) regioninio parko zonavimą pareiškėjo žemės sklypas pateko į ūkinę, t.y. žemės ūkio paskirties zoną, skirtą žemės ūkio veiklos vystymui, bet ne gyvenamųjų namų statybai.

Nustatytų teisinių ir faktinių aplinkybių pagrindu darytina išvada, kad atsakovas pagrįstai atsisakė išduoti planavimo sąlygas pagal pareiškėjo 2003 m. liepos 15 d. prašymą, nes aptarti teisės aktai draudė ir šiuo metu draudžia valstybiniuose parkuose privačios nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą dalyti dalimis, o nesant patvirtintos Pajūrio regioninio parko planavimo schemos, nebuvo galima keisti žemės sklypo naudojimo būdo į gyvenamąjį bei leisti statyti gyvenamuosius namus.

Statybos ir urbanistikos ministerijos 1996 m. lapkričio 22 d. įsakymu Nr. 170 patvirtintų Teritorijų planavimo dokumentams rengti sąlygų parengimo ir išdavimo taisyklių, galiojusių iki 2004 m. gegužės 23 d., 37 punktas numatė, jog sąlygas detaliesiems planams parengia ir išduoda savivaldybės, kurios teritorijoje rengiamas detalusis planas, vyriausiasis architektas arba jo įgaliotas asmuo, vadovaudamasis savivaldybės teritorijos bendraisiais planais, specialiojo ir detaliojo planavimo dokumentais. Pareiškėjui atsakymą dėl detaliojo plano rengimo pateikė Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos Architektūros ir urbanistikos skyrius (t. 1, b.l. 23), t.y. šiai procedūrai įgaliotas subjektas.

Pareiškėjo argumentas, jog jam planavimo sąlygos turėjo būti išduotos, kadangi buvo išduodamos gretimų sklypų savininkams, pripažįstamas nepagrįstu. Pirma, teiginys, jog gretimų sklypų savininkams analogiškiems planavimo tikslams atsakovai išdavė planavimo sąlygas, nepagrįstas faktine bylos medžiaga. Pareiškėjo atstovo teigimu, skaidyti žemės sklypą buvo leista A. Ž.. Atsakovės V. V. paaiškinimu (t. 2, b.l. 21-22) nustatyta, jog ne vienam asmeniui dėl analogiškų pareiškėjo prašymui planavimo sąlygos nebuvo išduotos, o A. Ž. buvo leista dalyti žemės sklypą, esantį Pajūrio regioninio parko buferinės apsaugos zonoje. Antra, pareiškėjo siekiamas planavimo tikslas prieštaravo aptartam teisiniam reglamentavimui, todėl net nustačius, jog kitiems asmenims buvo leista analogiškomis sąlygomis rengti detaliuosius planus, tokių pažeidimų padariniai negali būti legalizuojami ir sudaryti teisėtą pagrindą skundo tenkinimu.

Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. birželio 2 d. įsakymu Nr. D1-282 patvirtintas Pajūrio regioninio parko tvarkymo planas ir Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai prie Aplinkos ministerijos pavesta jį įregistruoti Teritorijų planavimo dokumentų registre. Pareiškėjo žemės sklypas patenka į specializuoto apsauginio ūkininkavimo zoną. Pajūrio regioninio parko tvarkymo plane šiame sklype yra numatyta ir gyvenamųjų namų statyba (t. 1, b.l. 230).

Priėmus šį teisės aktą, pareiškėjas 2005 m. liepos 5 d. Klaipėdos rajono savivaldybės Architektūros ir urbanistikos skyriui pateikė prašymą perduoti detaliojo planavimo organizatoriaus pareigas ir teises, rengiant teritorijų planavimo dokumentą – detalųjį planą žemės sklypui (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), kurio plotas 9,6 ha. Planavimo tikslas – paskirties į gyvenamąją keitimas, gyvenamųjų namų statyba (t. 1, b.l. 218). Atsakovas 2005 m. liepos 5 d. pareiškėjo prašymą patenkino. 2005 m. liepos 18 d. buvo sudaryta detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo pareiškėjui sutartis (t. 1, b.l. 221-223).

2006 m. sausio 22 d. pareiškėjas pateikė prašymą sąlygoms detaliojo planavimo dokumentui rengti, kur detaliojo planavimo tikslas ir numatoma veikla – žemės sklypo paskirties keitimas į gyvenamąją teritoriją, gyvenamųjų namų statyba (t. 1, b.l. 224). Atsakovas 2006 m. balandžio 6 d. pareiškėjui išdavė planavimo sąlygų sąvadą Nr. 2006.44, kur planavimo tikslas ir uždaviniai bei numatoma veikla – žemės sklypo paskirties keitimas į gyvenamąją teritoriją, gyvenamųjų namų statyba (t. 1, b.l. 225-226).

Tokiu būdu, 2006 m. balandžio 6 d. išdavus planavimo sąlygas, pagal šioje byloje ginčo dalyku esantį 2003 m. liepos 15 d. prašymą dėl planavimo sąlygų išdavimo yra netenkintas tik prašymas dėl žemės sklypų grupių formavimo. Jau buvo minėta, jog Saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 9 dalis draudžia valstybiniuose parkuose privačios nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą dalyti dalimis, parduodant, išnuomojant, atidalijant, įkeičiant, dovanojant, išskyrus atvejus, kai keičiamos gretimų sklypų ribos.

Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 14 d. nutarime pripažino, kad Saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 9 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijos 23 straipsnio 1 ir 2 dalims bei 29 straipsnio 1 daliai. Šiame Konstitucinio teismo nutarime konstatuota, kad valstybė, turėdama konstitucinę priedermę veikti taip, kad būtų garantuota natūralios gamtinės aplinkos, atskirų gamtos objektų ir ypač vertingų vietovių apsauga, gamtos išteklių racionalus naudojimas, atkūrimas bei gausinimas, gali įstatymais nustatyti ir tokį teisinį reguliavimą, kad atitinkamų objektų, esančių ypač vertingose vietovėse, savininkams būtų nustatyti ir tokie ribojimai, draudimai, kuriais tam tikra apimtimi yra įsiterpiama ir į privačių žemės sklypų savininkų nuosavybės teises. Tokie ribojimai, draudimai turi būti proporcingi siekiamam konstituciškai pagrįstam tikslui. Įstatyme nustatytu draudimu buvo siekiama užtikrinti, kad valstybiniuose draustiniuose, valstybiniuose parkuose neatsirastų labai daug smulkių žemės sklypų, priklausančių skirtingiems savininkams, nes tai, ypač atsižvelgiant į tokiais atvejais būtinus nustatyti servitutus ir kt., galėtų sudaryti prielaidas pakeisti natūralų kraštovaizdį, atskirus atitinkamose vietovėse esančius objektus, skurdinti, alinti ar kitaip pažeisti natūralią gamtinę aplinką. Konstitucinis Teismas pabrėžė, jog nustatytu teisiniu reguliavimu jokie asmenys nėra traktuojami kitaip negu kiti. Įtvirtintas draudimas taikomas visiems asmenims, esantiems vienodoje teisinėje padėtyje – jiems visiems privačios nuosavybės teise priklauso žemės sklypai, esantys valstybiniuose parkuose, valstybiniuose draustiniuose, t.y. teritorijose, kurių teisinis rėžimas iš esmės skiriasi nuo kitų teritorijų teisinio rėžimo.

Pareiškėjo atstovo prašymas kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. birželio 2 d. įsakymu Nr. D1-282 „Dėl Pajūrio regioninio parko tvarkymo plano patvirtinimo“ patvirtintas Pajūrio regioninio parko tvarkymo planas neprieštarauja Konstitucijos 5, 29 bei 54 straipsniams bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punktui (t. 2, b.l. 2-5), netenkintinas. Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 1 dalis numato, kad bendrosios kompetencijos ar specializuotas teismas turi teisę sustabdyti bylos nagrinėjimą ir nutartimi kreiptis į administracinį teismą prašydamas ištirti, ar konkretus norminis administracinis aktas, kuris turėtų būti taikomas nagrinėjamoje byloje, atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą. Įstatymas nenumato galimybės tirti administracinių norminių aktų atitikimo Konstitucijai. Pažymėtina tai, kad minėto administracinio teisės akto atitiktis įstatymams Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme jau buvo tiriama. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2007 m. gruodžio 3 d. sprendime pripažino, jog rengiant Pajūrio regioninio parko tvarkymo planą nebuvo pažeisti teisės normose įtvirtinti viešumo ir visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese reikalavimai (t. 2, b.l. 9-14), 2007 m. vasario 23 d. sprendime pripažino, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. birželio 2 d. įsakymu Nr. D1-282 „Dėl Pajūrio regioninio parko tvarkymo plano patvirtinimo“ patvirtintų regioninio parko tvarkymo plano aiškinamojo rašo pagrindinių teiginių nuostata, kad „gyvenamieji namai statomi (perstatomi, rekonstruojami) esamose gyvenvietėse ir tvarkymo plane nurodytose vietose“ neprieštarauja Saugomų teritorijų įstatymo 9 straipsnio 2 dalies 8 punktui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis, Nr. 1 (11), 2007).

Rezoliucinė dalis

Remdamasi tuo, kas išdėstyta, ir vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 85 straipsnio 5 dalimi, 86-87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu teisėjų kolegija,

nusprendė:

pareiškėjo S. T. skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per keturiolika dienų nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Klaipėdos apygardos administracinį teismą arba tiesiogiai apeliacinės instancijos teismui.