Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Kaminsko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Margaritos Stambrauskaitės ir Halinos Zaikauskaitės, rašytinio proceso tvarka išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjos Tėvynės sąjungos-Lietuvos krikščionių demokratų skundą atsakovei Lietuvos Respublikos vyriausiajai rinkimų komisijai dėl sprendimo dalies panaikinimo (tretieji suinteresuotieji asmenys Darbo partija, Lietuvos socialdemokratų partija, partija „Tvarka ir teisingumas“, Lietuvos lenkų rinkimų akcija, Liberalų ir centro sąjunga, Lietuvos Respublikos liberalų sąjūdis, politinė partija „Drąsos kelias“ ir Lietuvos valstiečių ir žaliųjų sąjunga),

Aprašomoji dalis

nustatė:

Pareiškėja, nesutikdama su atsakovės sprendimu skirti biudžeto asignavimus nebeegzistuojančiai Darbo partijai ir išmokėti juos Darbo partijai (kodas kodas 303189064), savo skundą grindė tuo, kad atsakovė, priimdama sprendimą, netinkamai įvertino faktines aplinkybes, neteisingai taikė ir aiškino Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo (toliau – ir Įstatymas) ir Lietuvos Respublikos Civilinio kodekso (toliau – ir CK) nuostatas ir neteisėtai valstybės biudžeto asignavimus skyrė ir išmokėjo Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 15 str. 1 ir 2 dalyse nustatytų reikalavimų neatitinkančioms politinėms partijoms.

Jeigu atsakovės sprendimas, neatsižvelgiant į jame vartojamas formuluotes, būtų aiškinamas kaip valstybės biudžeto asignavimų skyrimas Darbo partijai (kodas 303189064), reikėtų vadovautis Įstatymo 15 str. 2 dalyje nustatyta sąlyga, kuriai esant politinės partijos gali gauti tam tikro dydžio valstybės biudžeto dotaciją, – partija turi būti surinkusi ne mažiau kaip 3 procentus visų rinkėjų balsų, paduotų už politinės partijos kandidatus tuose Seimo, savivaldybių tarybų rinkimuose, rinkimuose į Europos Parlamentą, pagal kurių rezultatus paskirstomi šie valstybės biudžeto asignavimai.

Juridinių asmenų registre Darbo partija (kodas 303189064), įregistruota 2013-11-15. Ši partija nedalyvavo rinkimuose, pagal kurių rezultatus skundžiamu sprendimu buvo paskirstytos valstybės biudžeto dotacijos, todėl neatitinka Įstatymo 15 str. 2 dalyje nustatytos sąlygos ir negali gauti valstybės biudžeto asignavimų.

Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudenciją, įstatymų leidėjas, pagal Konstituciją, jos 35 str. 3 dalį, reguliuodamas su politinių partijų steigimu ir veikla susijusius santykius, kartu gali nustatyti ir tokius politinių partijų finansavimo šaltinius, būdus, apimančius valstybės biudžeto lėšų skyrimą politinėms partijoms, kuriais siekiama užtikrinti, kad politinės partijos, kurių kandidatai atitinkamuose rinkimuose yra gavę reikšmingą rinkėjų pritarimą (pasitikėjimą), turėtų galimybę šį rinkėjų pritarimą (pasitikėjimą) stiprinti demokratiškais ir teisėtais politinio siekio įgyvendinimo būdais.

Įstatymų leidėjas, reguliuodamas su politinių partijų steigimu ir veikla, jų finansavimo būdais susijusius santykius, nustatė, kad ne visos įsteigtos ir veikiančios politinės partijos, bet tik tos, kurių kandidatai gauna atitinkamą (pakankamą) rinkėjų pritarimą viešosios valdžios institucijų rinkimuose, gali gauti tikslinę paskirtį turinčių valstybės biudžeto lėšų, skiriamų politinėms partijoms paremti.

Pabrėžė, kad neaišku, kokiais teisės aktais remdamasi Vyriausioji rinkimų komisija nusprendė naujai įsteigtai politinei partijai išmokėti kitai – nebeegzistuojančiai – politinei partijai skirtus valstybės biudžeto asignavimus. Darė prielaidą, kad atsakovė, skirdama biudžeto asignavimus juridiniam asmeniui, vadovavosi CK 2.97 str. 3 dalies nuostata. Jeigu Darbo partijos (kodas 303189064) steigimo dokumentuose nustatyta, kad šis juridinis asmuo perima reorganizuojamų juridinių asmenų Krikščionių partijos ir Darbo partijos (leiboristų) teises ir pareigas, tokia nuostata reiškia civilinių teisių ir pareigų perėmimą. Politinės partijos teisė į valstybės biudžeto dotaciją nėra civilinė (prievoliniai teisiniai santykiai), t. y. Darbo partijos teisė į valstybės biudžeto dotaciją pagal Įstatymo nuostatas nebuvo kreditorinis reikalavimas skolininkui, kurį galėjo perimti po reorganizavimo naujai įsteigtas juridinis asmuo.

Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatyme ir Politinių partijų įstatyme nėra nustatyta, kad po reorganizavimo naujai įsteigtos politinės partijos perima iki reorganizavimo veikusių politinių partijų teisę į valstybės biudžeto asignavimus. Viena iš esminių dotacijos skyrimo sąlygų yra rinkimų rezultatai, t. y. rinkėjų partijai parodytas pasitikėjimas. Naujai įsteigta ir rinkimuose nedalyvavusi partija neatitinka minėtos sąlygos ir joks teisės aktas objektyviai negali nustatyti, kad po reorganizavimo naujai įsteigtos politinės partijos perima buvusių partijų rinkėjų pasitikėjimą (balsus ir pan.).

Paaiškino, kad, pagal Politinių partijų įstatymo 2 straipsnį, politinė partija yra savo pavadinimą turintis, pagal šį įstatymą įsteigtas viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – tenkinti savo narių politinius interesus, padėti išreikšti Lietuvos Respublikos piliečių politinę valią, siekti dalyvauti įgyvendinant valstybės valdžią ir savivaldos teisę. Nagrinėjamu atveju, skundžiamame sprendime valstybės dotacija iš esmės buvo skirta kitam juridiniam asmeniui – Darbo partijai, juridinio asmens kodas 195725423, kurios teisinė forma – politinė partija, įregistruota 2003-11-25. Būtent šis juridinis asmuo dalyvavo rinkimuose ir sulaukė rinkėjų pasitikėjimo, suteikiančio teisę pretenduoti į valstybės dotaciją.

Pabrėžė, kad tokios nuomonės laikėsi ir Vilniaus apygardos teismas 2013-07-12 nuosprendyje. Nors šis nuosprendis apskųstas apeliacine tvarka, tai yra, neįsiteisėjo, tačiau teismas suabejojo, ar viešojoje teisėje galimas teisių perėmimas.

Darbo partija (kodas 303189064), kuriai skundžiamu sprendimu buvo skirta valstybės biudžeto dotacija, įregistruota 2013-11-15. Ji nedalyvavo Seimo ir savivaldybių tarybų rinkimuose, pagal kurių rezultatus skundžiamu sprendimu buvo paskirstytos valstybės biudžeto dotacijos, todėl neatitinka Įstatymo 15 str. 3 dalyje nustatytų sąlygų, kuriomis politinės partijos gali gauti tam tikro dydžio valstybės biudžeto dotaciją.

Rėmėsi Lietuvos Respublikos politinių partijų įstatymo 9 str. 1 dalies nuostata, kurioje nustatyta, kad politinės partijos pertvarkomos, pasibaigia (reorganizuojamos ar likviduojamos) CK nustatyta tvarka. Atsakovės teigimu, politinei partijai, tęsiančiai veiklą po reorganizavimo, pereina visos po reorganizavimo pasibaigusios politinės partijos teisės ir pareigos (CK 2.97 str. 4 dalis, 1.1 str. 2 dalis, 1.3 str. 2 dalis). Teisę į valstybės biudžeto asignavimus politinės partijos veiklai finansuoti turi partijos, kurios įstatymų nustatyta tvarka įregistruotos Juridinių asmenų registre ir atitinka įstatymų reikalavimus dėl politinės partijos narių skaičiaus bei kurioms nėra pradėta pertvarkymo arba likvidavimo procedūra.

Pažymėjo, jog po dviejų reorganizavimų veiklą tęsianti Darbo partija (kodas 303189064) faktiškai inkorporavo iki šiol veikusias tris partijas – Darbo partiją (kodas 195725423), Leiboristų partiją (kodas 301817780) ir Krikščionių partiją (kodas 195713798). Visi sujungtų partijų nariai automatiškai tapo Darbo partijos nariais, Darbo partijai perėjo sujungtų partijų valdymo organai, teritoriniai struktūriniai padaliniai, narystės teisės kitose organizacijose, patalpos, kitas turtas.

Atsižvelgiant į Įstatymo 15 str. 1 ir 2 dalyse nurodytą reglamentavimą, Darbo partijai valstybės biudžeto asignavimai buvo paskirti teisėtai ir pagrįstai: 1) Darbo partija, juridinio asmens kodas 195725423, buvo įregistruota 2003-11-25; 2) Darbo partija atitiko įstatymų reikalavimus dėl politinės partijos narių skaičiaus (ne mažiau kaip tūkstantis); 3) Darbo partijai nebuvo pradėtos pertvarkymo ar likvidavimo procedūros, kaip jos apibrėžtos CK 2.104 ir 2.106 straipsniuose (politinės partijos reorganizavimo procedūra į šį reglamentavimą nepatenka); 4) Darbo partija buvo surinkusi ne mažiau kaip 3 procentus visų rinkėjų balsų, paduotų už politinės partijos kandidatus tuose rinkimuose, pagal kurių rezultatus Vyriausioji rinkimų komisija ginčo sprendimu paskirstė valstybės biudžeto asignavimus.

Politinių partijų įstatymo 9 str. 1 dalyje nustatyta, kad politinės partijos pertvarkomos, pasibaigia (reorganizuojamos arba likviduojamos) CK nustatyta tvarka. CK 2.95 str. 2 dalyje nustatyta, kad reorganizavimas – tai juridinio asmens pabaiga be likvidavimo procedūros (pastebėtina, kad tik likvidavus juridinį asmenį nebelieka jo teisių ir pareigų perėmėjo). CK 2.97 straipsnio, reglamentuojančio juridinių asmenų reorganizavimo būdus, 4 dalyje nurodyta, jog sujungimas – tai dviejų ar daugiau juridinių asmenų susivienijimas į naują juridinį asmenį, kuriam pereina visos reorganizuojamo juridinio asmens teisės ir pareigos. Tai reiškia, kad po sujungimo yra steigiamas naujas juridinis asmuo, dėl ko reorganizuojamų asmenų teisės ir pareigos pereina naujai įsteigtam juridiniam asmeniui. Darbo partija (kodas 303189064) perėmė visas Darbo partijos (kodas 195725423), Leiboristų partijos ir Krikščionių partijos teises ir pareigas. Taigi, esminis juridinio asmens reorganizavimo instituto požymis – šios procedūros metu tam tikra reorganizuojamo asmens veikla (teisės, pareigos bei turtas) gali būti perduoti kitam naujai steigiamam ar jau egzistuojančiam juridiniam asmeniui.

Tretieji suinteresuoti asmenys Lietuvos socialdemokratų partija, partija „Tvarka ir teisingumas“, Lietuvos lenkų rinkimų akcija, Liberalų ir centro sąjunga, Lietuvos Respublikos liberalų sąjūdis, politinė partija „Drąsos kelias“ ir Lietuvos valstiečių ir žaliųjų sąjunga atsiliepimų į pareiškėjos skundą nepateikė.

Pažymėtina, kad byloje ginčo dėl faktinių aplinkybių – Darbo partijos, juridinio asmens kodas 195725423, įregistruotos 2003-11-25, reorganizavimo – ji buvo reorganizuota sujungimo būdu su Leiboristų partija (juridinio asmens kodas 301817780), 2013-05-14 šios politinės partijos po reorganizavimo pasibaigė, buvo išregistruotos iš Juridinio asmenų registro ir įregistruota šių dviejų partijų – Darbo partijos ir Leiboristų partijos – teisių perėmėja Darbo partija (leiboristai) (juridinio asmens kodas 303063133). Dar vėliau Darbo partija (leiboristai) (juridinio asmens kodas 303063133) susijungė su Krikščionių partija (juridinio asmens kodas 195713798), ir reorganizavimo metu buvo įsteigta nauja partija – Darbo partija, juridinio asmens kodas 303189064, įregistruota 2013-11-15.

Taip pat neginčijamos faktinės aplinkybės, susijusios su Darbo partijos (juridinio asmens kodas 195725423, įsteigta 2003-11-25) gautų rinkėjų balsų skaičiumi atitinkamuose rinkimuose, pagal kurių rezultatus skundžiamu sprendimu buvo paskirstyti 2014 metų pirmojo pusmečio valstybės biudžeto asignavimai politinių partijų veiklai finansuoti, jų procentine dalimi ir pan.

Ginčas iš esmės kilęs dėl to, jog skundžiamo sprendimo dalimi nuspręsta nebeegzistuojančiai Darbo partijai (juridinio asmens kodas 195725423) apskaičiuotus skirtinus 2014 metų pirmojo pusmečio valstybės biudžeto asignavimus, atsižvelgiant į tai, jog šiai partijai susijungus su Leiboristų ir Krikščionių partijomis, jų teises ir pareigas perėmė naujai įsteigta Darbo partija (kodas 303189064), išmokėti šiai po reorganizavimo sujungimo būdu įsteigtai naujai partijai.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 13 str. 1 dalyje nustatyta, kad vienodą administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus bei kitus teisės aktus formuoja Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT).

Nagrinėjamai bylai yra aktualus LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2015-06-10 pateiktas teisės aiškinimas (administracinė byla Nr. A-1579-858/2015). LVAT išplėstinė teisėjų kolegija, nagrinėdama iš esmės analogišką ginčą (dėl 2013 m. antrojo pusmečio valstybės biudžeto asignavimų skirtų reorganizuotai Darbo partijai (leiboristai)), konstatavo, kad pagal įstatymų leidėjo pasirinktą politinių partijų finansavimo valstybės biudžeto lėšomis modelį, teisę į valstybės biudžeto asignavimus įgyja politinės partijos, įregistruotos Juridinių asmenų registre ir atitinkančios įstatymų reikalavimus dėl politinės partijos narių skaičiaus, kurioms nėra pradėta pertvarkymo ar likvidavimo procedūros ir kurios yra gavusios ne mažiau kaip 3 procentus visų rinkėjų balsų, paduotų už politinių partijų kandidatus tuose Seimo, savivaldybių tarybų rinkimuose, rinkimuose į Europos Parlamentą, pagal kurių rezultatus paskirstomi valstybės biudžeto asignavimai. Politinė partija, atitinkamuose rinkimuose gavusi pakankamą valstybės biudžeto asignavimų skyrimo politinėms partijoms prasme rinkėjų pasitikėjimą (rinkėjų balsų skaičių), šio pasitikėjimo pagrindu įgyja iš esmės apibrėžtą reikalavimo teisę į atitinkamą (atitinkančią rinkėjų palaikymą visuomenėje, išreikštą rinkimuose) valstybės biudžeto asignavimų dalį – tol, kol šių atitinkamų rinkimų rezultatai yra reikšmingi skirstant valstybės biudžeto asignavimus (t. y. kol jie yra galiojantys). Taigi, politinės partijos teisės į valstybės biudžeto asignavimų dalį atsiradimas sietinas su atitinkamų rinkimų rezultatais – rinkėjų valios atitinkamuose rinkimuose išraiška. Šios teisės neturėtų paneigti tai, jog pagal įstatymų leidėjo pasirinktą valstybės biudžeto asignavimų paskirstymo politinėms partijoms, turinčioms teisę į atitinkamą valstybės biudžeto asignavimų dalį, modelį, bendra atitinkamais metais politinėms partijoms paskirstoma asignavimų suma nustatoma (taigi, ir paaiškėja) kiekvienais metais Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme (Įstatymo 14 str. 1 dalis), o konkrečią asignavimų dalį politinėms partijoms paskirsto Vyriausioji rinkimų komisija, kaip išplaukia iš Įstatymo 15 str. 4–5 dalių, kas pusmetį.

LVAT pabrėžė, kad pagal CK 2.97 str. 4 dalį, sujungimas – tai dviejų ar daugiau juridinių asmenų susivienijimas į naują juridinį asmenį, kuriam pereina visos reorganizuotų juridinių asmenų teisės ir pareigos. Be to, sujungimas, kaip išplaukia iš minėto straipsnio, tai vienas iš juridinių asmenų reorganizavimo būdų. CK 2.95 str. 2 dalis nustato, kad reorganizavimas – tai juridinio asmens pabaiga be likvidavimo. Pagal įstatymų leidėjo pasirinktą politinių partijų finansavimo valstybės biudžeto lėšomis modelį, valstybės biudžeto lėšos neskiriamos toms politinėms partijoms, kurios numatomai pasibaigs be teisių ir pareigų perėmimo (likvidavimo atveju) arba neteks politinių partijų statuso (pertvarkymo atveju), kas iš esmės pagrįsta siekiu racionaliai naudoti valstybės biudžeto lėšas ir neremti politinių partijų, kurios tikėtina nustos egzistuoti kaip tokios. Tačiau reorganizavimo procedūra tarp nurodytų atvejų, užkertančių kelią politinei partijai pretenduoti į valstybės biudžeto asignavimų dalį, nėra numatyta, taigi, aplinkybė, jog politinei partijai pradėta reorganizavimo procedūra, nepaisant to, jog, priklausomai nuo pasirinkto reorganizavimo būdo, tai gali lemti atitinkamos politinės partijos pabaigą (tačiau jos teises ir pareigas perims naujai įsteigta politinė partija), neeliminuoja tokios politinės partijos, kuriai pradėta reorganizavimo procedūra, teisės į atitinkamą valstybės biudžeto asignavimų dalį. Atsižvelgdamas į šiuos argumentus, LVAT padarė išvadą, jog įstatymų leidėjas aiškiai įtvirtino, jog valstybės biudžeto lėšomis gali būti finansuojama politinė partija, kuriai pradėta reorganizavimo procedūra.

LVAT išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pabrėžė, jog priešingas teisinio reguliavimo dėl valstybės biudžeto asignavimų paskirstymo politinėms partijoms aiškinimas, kiek tai susiję su nagrinėjamoje byloje aktualiu klausimu – tai yra, jog nauja įsteigta politinė partija, perėmusi veiklą po reorganizavimo baigusios politinės partijos teises ir pareigas, neperima pastarosios teisės į atitinkamą valstybės biudžeto asignavimų dalį – iš esmės neproporcingai ribotų asociacijos laisvę tuo aspektu, jog teisė reorganizuotis (jungtis su kitomis partijomis ir pan.) yra politinės partijos (asociacijos) teisės laisvai tvarkyti savo vidaus reikalus turinio dalis. Pagal įstatymų leidėjo pasirinktą politinių partijų finansavimo reguliavimo modelį, valstybės biudžeto lėšos yra reikšmingas politinių partijų finansavimo šaltinis. Todėl vien galimybė, jog reorganizavimo metu veiklą baigusios partijos, turinčios teisę į atitinkamą valstybės biudžeto asignavimų dalį, teisių ir pareigų (inter alia – susijusių su rinkimų užstatu, pasibaigusios politinės kampanijos skolomis ir pan.) perėmėjas negalėtų perimti teisės į valstybės biudžeto asignavimus, itin reikšmingai ribotų politinių partijų teisę jungtis, dalintis ir pan. Pastebėjo, jog po reorganizavimo veiklą baigusios politinės partijos teises ir pareigas perėmusios politinės partijos galimybė perimti ir minėtos partijos teisę į dalinį finansavimą valstybės biudžeto lėšomis nėra svetima ir kitų valstybių teisei (pvz., Estijos, Latvijos, Čekijos Respublikos ir pan.). Pripažino, jog, nepaisant to, kad Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatyme ar kituose įstatymuose nėra eksplicitiškai įtvirtinta, kad naujai įsteigta politinė partija, kuriai pereina iki reorganizavimo veikusių politinių partijų teisės ir pareigos, perima ir šių partijų (ar vienos iš šių partijų) teisę į atitinkamą valstybės biudžeto asignavimų dalį, visgi, tokia išvada (kad naujai įsteigta politinė partija perima ir veiklą baigusios politinės partijos, kurios teises ir pareigas ji perėmė, teisę į atitinkamą valstybės biudžeto asignavimų dalį) išplaukia iš jau minėtų argumentų, jog įstatymų leidėjas aiškiai nurodė, kad tik likvidavimo ir pertvarkymo procedūra yra kliūtis politinei partijai įgyti teisę į valstybės biudžeto asignavimus, taip pat ir pačios įstatymų leidėjo pasirinktos valstybės biudžeto asignavimų paskirstymo modelio esmės bei principo, jog reorganizavimas – tai politinės partijos (politinių partijų) pabaiga, kai pasibaigusios politinės partijos (politinių partijų) teises ir pareigas perima kita – veiklą tęsianti ar naujai įsteigta – politinė partija.

Atsižvelgdamas į LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos pateiktą aiškinimą, teismas daro išvadą, kad Vyriausioji rinkimų komisija, priimdama ginčo sprendimą, tinkamai aiškino aktualų teisinį reguliavimą dėl valstybės biudžeto asignavimų skyrimo politinių partijų veiklai finansuoti, t. y. priėmė teisėtą bei pagrįstą 2014-04-07 sprendimą Nr. Sp-106, todėl pareiškėjos Tėvynės sąjungos – Lietuvos krikščionių demokratų skundas atmestinas kaip nepagrįstas.

ABTĮ 45 str. 1 dalyje nustatyta, kad dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota šalis teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu. Atsižvelgiant į tai, kad trečiojo suinteresuoto asmens Darbo partijos prašymas dėl išlaidų atlyginimo savo turiniu neatitinka nurodytų reikalavimų, jis nenagrinėtinas, išaiškinant, kad tai neužkerta kelio proceso šaliai pateikti įstatymo reikalavimus atitinkantį prašymą dėl teismo išlaidų atlyginimo per keturiolika dienų nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo (ABTĮ 45 str. 1 dalis).

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasis ABTĮ 85–87 straipsniais, 88 str. 1 punktu, 127 ir 129 straipsniais, teismas

nusprendė:

Pareiškėjos Tėvynės sąjungos-Lietuvos krikščionių demokratų skundą atmesti.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.