Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų: Jolantos Malijauskienės, Broniaus Januškos ir Donato Vansevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos M. J. skundą atsakovui Kultūros paveldo departamentui prie Kultūros ministerijos, trečiajam suinteresuotam asmeniui UAB „Statybų archeologija“ dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

remiantis byloje esančiais rašytiniais įrodymais nustatyta, kad 2018 m. balandžio 24 d. Komisijos posėdžio metu buvo sprendžiama dėl pareiškėjos detaliųjų archeologinių tyrimų Kulautuvos kapinyno (30288) teritorijoje, Kauno r. sav., Virbaliūnų k., Saulės g. 1. Šio posėdžio metu buvo nutarta, kad dėl pareiškėjos tyrimų vykdytų archeologinių tyrimų Kulautuvos kapinyno (30288) teritorijoje, Kauno r. sav., Virbaliūnų k., Saulės g. 1, rekomenduoti Departamentui fiksuoti pažeidimą, vertinti žalą, padarytą kultūros paveldo objektui bei kreiptis į Atestavimo komisiją dėl pareiškėjos nekilnojamojo paveldo specialisto atestato galiojimo panaikinimo. 2018 m. gegužės 2 d. Komisijos posėdžio metu buvo nagrinėjami pateikti archeologinių tyrimų projektai, kuriuos pateikė pareiškėja. Šio posėdžio metu buvo nutarta M. J. projektus svarstyti tik pakeitus tyrėją. Atsakovas 2018 m. gegužės 3 d. elektroniniu paštu informavo pareiškėją apie Komisijos 2018 m. gegužės 2 d. priimtus sprendimus dėl pareiškėjos teiktų projektų ir, atsižvelgdama į Komisijos sprendimą bei vadovaujantis Aprašo 40.4 ir 40.17 papunkčių nuostatomis, 2018 m. gegužės 3 d. priėmė Sprendimą, kuriuo pareiškėjai leidimus atlikti archeologinius tyrimus išduoti atsisakė.

Ginčas nagrinėjamoje byloje iš esmės yra kilęs dėl leidimų atlikti archeologinius tyrimus pareiškėjai neišdavimo ir su leidimų neišdavimu susijusių Komisijos ir Departamento sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo.

Kaip minėta, leidimų atlikti archeologinius tyrimus išdavimą reglamentuoja Aprašas, patvirtintas Departamento direktoriaus 2013 m. liepos 5 d. įsakymu Nr. Į-221. Šio Aprašo 6 ir 22 punktuose nustatyta, kad archeologinių tyrimų projektus, kurie svarstomi posėdžiuose (Komisijos nariams fiziškai dalyvaujant svarstyme tam skirtoje Departamento patalpoje arba elektroniniu būdu), aprobuoja Komisija.

Pagal Aprašo 26 punkto nuostatas Komisija gali priimti vieną iš sprendimų: 26.1. aprobuoti archeologinių tyrimų projektą, 26.2. aprobuoti projektą su pastabomis, pagal kurias tyrėjui pataisius projektą, jis pakartotinai svarstyti Komisijai neteikiamas; 26.3. neaprobuoti archeologinių tyrimų projekto, grąžinti tyrėjui jį pataisyti pagal Komisijos pastabas ir teikti pakartotinai Komisijai svarstyti; 26.4. neaprobuoti archeologinių tyrimų projekto, motyvuotai iš esmės nepritariant projekte numatytiems tyrimams, kaip neatitinkantiems Archeologinio paveldo tvarkybos reglamento, kultūros paveldo apsaugos reikalavimų (konkrečiai nurodant, kurių reikalavimų neatitinka).

Komisijos sprendimai įforminami svarstymo protokolu, kurį surašo sekretorius, o pasirašo Komisijos pirmininkas ir sekretorius (Aprašo 27 punktas).

Komisijos funkcijas, teises, sudarymą bei darbo organizavimo tvarką nustato ir apibrėžia Departamento direktoriaus 2006 m. kovo 23 d. įsakymu Nr. Į-107 patvirtinti Mokslinės archeologijos komisijos nuostatai (toliau – Nuostatai) (Nuostatų 1 punktas).

Nuostatų 2 punktas nustato, kad Komisija yra patariamoji institucija, atliekanti eksperto ir konsultanto funkcijas, nagrinėjant ir sprendžiant archeologinio paveldo apsaugos, apskaitos, archeologinių ardomųjų tyrimų ir žalos, padarytos archeologiniam paveldui, klausimus bei problemas. Komisija, be kita ko, atlieka funkcijas, nustatytas Apraše (Nuostatų 5.2 papunktis). Komisiją sudaro 8 humanitarinių mokslų srities istorijos mokslo krypties archeologijos mokslo šakos mokslininkai (turintys mokslinius laipsnius archeologai), kurios iš Lietuvos archeologijos tarybos pasiūlytų ne mažiau kaip 12 kandidatų 3 metų kadencijai įsakymu, kurį rengia Komisijos sekretorius, atlikus Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatyme nustatytas procedūras, tvirtina Departamento direktorius (Nuostatų 7 punktas).

Atsižvelgiant į Apraše ir Nuostatuose išdėstytą teisinį reglamentavimą ir aiškinant jį sistemiškai, darytina išvada, kad Komisijos priimami sprendimai yra rekomendacinio pobūdžio. Komisijos funkcijos ir priimami sprendimai yra susiję tik su Projektų aprobavimu ar neaprobavimu, Komisijos funkcijos yra organizacinės ir patariamojo pobūdžio (Nuostatų 2 punktas).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – LVAT) yra išaiškinęs, kad vienos administracinės procedūros metu surašyti tarpiniai, negalutiniai dokumentai dažnai (tačiau jokių būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (2011 m. birželio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011). Argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). LVAT išplėstinės teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011 pažymėjo, kad ,,<...> vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu).“.

Teismas atkreipia dėmesį į tai, kad Apraše nustatyti Leidimo išdavimo ir atsisakymo jį išduoti teisiniai pagrindai su Komisijos sprendimu aprobuoti arba neaprobuoti Projektą yra susiję, tačiau Aprašo 26.4 papunktyje nurodytas Komisijos sprendimas nėra prilygintinas atsisakymui išduoti Leidimą, kadangi tai yra tik pagrindas Departamentui priimti atitinkamą sprendimą (Aprašo 40.4 papunktis). Pažymėtina, kad nei Apraše, nei kituose teisės aktuose įstatymų leidėjas neįtvirtino Departamentui Komisijos priimamų sprendimų kontrolės funkcijų ir nesuteikė teisės juos panaikinti. Taigi teismas daro išvadą, kad Komisijos sprendimas, įformintas protokolu, yra tik tarpinis sprendimas, kurio pagrindu Departamentas priėmė galutinį Sprendimą. Vadinasi, pagal paminėtą teisinį reglamentavimą Komisijos sprendimas, įformintas protokole, laikytinas nesukeliančiu pareiškėjai teisinių pasekmių, nes pateikto prašymo išduoti leidimų nagrinėjimo procedūra užbaigiama Departamento priimamu Sprendimu, kurio apskundimo tvarką ir numato Aprašas. Kadangi Komisijos protokoliniai sprendimai jos kompetencijos ribose priimamais klausimais tiesioginių teisinių pasekmių nesukelia, jie negali būti ginčo teisme objektu, todėl yra pagrindas administracinę bylą dalyje dėl Komisijos sprendimo panaikinimo nutraukti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktas).

Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad Departamentas atsiliepime teigė, kad jis yra netinkamas atsakovas šioje byloje. Atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjamoje byloje buvo nustatyta, jog Komisijos sprendimas, įformintas protokolu, yra tarpinis ir negalutinis sprendimas, darytina išvada, kad Departamentas yra tinkamas atsakovas.

Pareiškėjos teigimu, ginčijamas Departamento Sprendimas neatitinka individualiam administraciniam aktui keliamų reikalavimų, t. y. neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų.

Šiuo atveju aktualūs šie teisės aktai: Lietuvos Respublikos Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymas (toliau – ir Įstatymas), Paveldo tvarkybos reglamentas PTR 2.13.01:2011 „Archeologinio paveldo tvarkyba“, patvirtintas Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2011 m. rugpjūčio 16 d. įsakymu Nr. ĮV-538 „Dėl Paveldo tvarkybos reglamento PTR 2.13.01:2011 „Archeologinio paveldo tvarkyba“ patvirtinimo“ (toliau – ir Reglamentas) ir Aprašas.

Reglamento 1 punkte nustatyta, kad jis, be kita ko, reglamentuoja archeologinių tyrimų privalomumo atvejus, archeologinių tyrimų projekto sudėtį, archeologinių tyrimų metodiką. Reglamento IV dalies „Archeologinių tyrimų projektas“ 15 punkte yra nustatyti reikalavimai, keliami archeologinių tyrimų projektui, o 17 punkte papildomai įtvirtintas reikalavimas, kad archeologinių tyrimų projektas jo tituliniame lape turi būti patvirtintas archeologinių tyrimų užsakovo (jo atstovo) tvirtinimo žyma ir parašu, šalia parašo nurodant patvirtinimo datą. Reglamento 18 punkte įtvirtinta, kad Projektas yra teikiamas Departamentui, o jį vertina ir aprobuoja Departamento direktoriaus įsakymu sudaryta Komisija. Reglamento V dalyje „Archeologinių tyrimų metodika“ yra nustatyti bendrieji archeologinių tyrimų metodikos reikalavimai (19 punktas) ir specialieji žvalgomųjų bei detaliųjų archeologinių tyrimų metodikos reikalavimai (20–21 punktas).

Aprašo 2 punktas numato, kad Leidimus išduoda Departamentas. Leidimui gauti tyrėjas Departamentui pateikia prašymą ir Projektą (Aprašo 11 punktas).

Projektus aprobuoja Komisija, kurios sudėtį ir nuostatus tvirtina Departamento direktorius. Atsakingas už Leidimų išdavimą yra Departamento direktoriaus įsakymu paskirtas valstybės tarnautojas Komisijos sekretorius. Leidimai registruojami Departamento elektroninėje dokumentų valdymo sistemoje (Aprašo 6 punktas).

Komisija, vadovaudamasi Aprašo 26.4 papunkčiu, priima sprendimą neaprobuoti Projekto, motyvuotai iš esmės nepritariant Projekte numatytiems tyrimams, kaip neatitinkantiems Archeologinio paveldo tvarkybos reglamento, kultūros paveldo apsaugos reikalavimų (konkrečiai nurodant, kurių reikalavimų neatitinka).

Komisijai priėmus Aprašo 26.4 nurodytą sprendimą, Departamentas atsisako išduoti Leidimą (Aprašo 40.4 papunktis). Atsisakius išduoti Leidimą, sekretorius ne vėliau kaip kitą darbo dieną apie tai elektroniniu paštu arba tyrėjo pasirinktu būdu praneša prašymą pateikusiam tyrėjui, nurodydamas priežastis, dėl kurių Leidimas neišduotas ir sprendimo apskundimo tvarką (Aprašo 41 punktas). Sutinkamai su Aprašo 28 punktu, sprendimas išduoti Leidimą arba atsisakyti jį išduoti turi būti priimtas ir apie jį informuotas tyrėjas ne vėliau kaip per 10 darbo dienų nuo prašymo ir Projekto gavimo Departamente dienos.

Iš bylos duomenų matyti, kad pareiškėja siekė gauti leidimus pagal jos pateiktus projektus: M. Gerulių piliakalnio su gyvenviete (unikalus kodas 22609) ir jo apsaugos nuo fizinio poveikio pozonio teritorijos, Alytaus r. sav., Butrimonių sen., Gerulių k., 2018 m. detaliųjų archeologinių tyrimų projektą; K. Kalotės dvarvietės (unikalus kodas 30291) teritorijos, Klaipėdos r. sav., Kretingalės sen., Kalotės k., A. Brako g. 2018 m. archeologinių žvalgymų projektas; M. Kauno miesto istorinės dalies, vad. Naujamiesčiu (unikalus kodas 22149) senamiesčio (unikalus kodas 20171) Kauno miesto istorinė dalis, vad. Žaliakalniu (unikalus kodas 22148), Miesto istorinės dalies, vad. Kauno Žaliakalnio 1-oji (unikalus kodas 31280) teritorijų, inžinerinių tinklų avarijų likvidavimo vietose 2018 m. archeologinių žvalgymų projektas; M. Trakų r. sav., Aukštadvario sen., Aukštadvario mstl., V. Mongirdo gatvės 2018 m. detaliųjų archeologinių tyrimų projektas. Nustatyta, kad Departamentas, atsižvelgdamas į Komisijos 2018 m. gegužės 2 d. posėdžio metu priimtą sprendimą – neaprobuoti archeologinių tyrimų projektai, motyvuotai iš esmės nepritariant kaip neatitinkantiems Reglamento reikalavimams, nusprendė leidimų pagal minėtus projektus išduoti atsisakė. Kaip matyti iš ginčijamo Departamento Sprendimo turinio, jame nurodoma, kad vadovaujantis Aprašo 26.4 papunkčiu, Komisija priėmė sprendimą neaprobuoti Projekto, motyvuotai iš esmės nepritariant Projekte numatytiems tyrimams, kaip neatitinkantiems Archeologinio paveldo tvarkybos reglamento, kultūros paveldo apsaugos reikalavimų (konkrečiai nurodant, kurių reikalavimų neatitinka). Sprendime taip pat nurodyta, kad Komisija 2018 m. balandžio 24 d. posėdyje konstatavo, kad pareiškėja archeologinius tyrimus adresu: Saulės g. 1, Virbaliūnų k., Kauno r. atliko neprofesionaliai ir nemetodiškai, nesurinko archeologinių radinių, po tyrimų nesutvarkė tyrimų vietos, todėl pažeidė Reglamento reikalavimus.

Pareiškėjos teigimu, ankstesnio tyrimo atlikimas negali būti laikoma objektyvia priežastimi, lemiančia nepritarimą svarstomam projektui. Be to, tokiu būdu Komisija peržengė savo kompetencijos ribas, nes ji turi teisę tik teikti išvadas Departamentui dėl konkrečiame objekte atliekamų tyrimų atitikimo archeologinio paveldo tyrimams nustatytiems reikalavimams. Teismas su tokia pareiškėjos pozicija nesutinka. Reglamento 19 punkte numatyti bendrieji archeologinių tyrimų metodikos reikalavimai. Šių reikalavimų archeologui, atliekančiam archeologinį tyrimą, būtina laikytis. Pagal Reglamento 9.1 papunktį tyrėjo (archeologinės ekspedicijos) techninis pasirengimas atlikti archeologinius tyrimus lauko sąlygomis turi užtikrinti, kad būtų pasiekti pagrindiniai šių tyrimų tikslai: 19.1.1. kiek įmanoma išsamiau užfiksuotos atidengtos nekilnojamosios kultūros vertybės vertingosios savybės; 19.1.2. surinkti archeologiniai radiniai. Reglamento 19.8 papunktyje numatyta, kad visi archeologinio paveldo objektų tyrimai nesuardytų archeologinių struktūrų ar archeologinio sluoksnio lygyje atliekami rankiniu būdu. Sijojamas arba plaunamas uždarų archeologinių kompleksų, degintinių kapų, archeologinių sluoksnių su gausiais smulkiais radiniais gruntas. <...> . Pabaigus tyrimus tirtos vietos užpilamos (galima mechanizuotai) ir sutvarkomos, atstatant iki tol buvusį išorinį vaizdą (tirtas pilkapių dalis, pylimus, kitokias išoriškai matomas archeologinio paveldo objekto formas). Sutvarkyta tirto archeologinio paveldo objekto vieta nufotografuojama. Informacija apie tirto objekto sutvarkymą ir sutvarkytos vietos nuotraukos pateikiamos tyrimų ataskaitoje (Reglamento 19.15. papunktis). Kaip matyti iš byloje esančios medžiagos, kuri buvo pateikta Komisijai (2018 m. balandžio 22 d. pranešimo apie Kulautuvos kapinyno teritorijoje, fotonuotraukų, pareiškėjos pateiktos informacijos ir paaiškinimų), buvo nustatyta, kad buvo padaryti pažeidimai ir tuo pačiu padaryta žala kultūros paveldo objektui.

Pareiškėjos argumentas, kad ji atlikusi archeologinius tyrimus, adresu: Saulės g. 1, Virbaliūnų k., Kauno r sav., tyrimų vieta perdavė užsakovui, niekaip nekeičia anksčiau padarytos išvados, jog pareiškėja, atlikdama archeologinius tyrimus ankstesniame projekte, elgėsi neprofesionaliai ir nemetodiškai.

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. LVAT savo jurisprudencijoje yra konstatavęs, kad pastarosios įstatymo nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A756‑450/2010, 2010 m. lapkričio 15 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A556‑15/2010).

Teismo vertinimu, ginčijamas sprendimas atitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų. Jame aiškiai išdėstyti Sprendimo priėmimo motyvai, aiškiai nurodytos priežastys, dėl kurių pareiškėjai nėra išduodami leidimai. Sprendime taip pat nurodoma, kokiais teisės aktais vadovaujantis jis yra priimtas. Vertinant Departamento Sprendimo turinį, galima daryti išvadą, kad jame iš esmės pateikiama informacija apie projektų svarstymo Komisijoje rezultatus ir kokį valinį sprendimą šiuo konkrečiu atveju priėmė Departamentas. Taigi akivaizdu, kad iš ginčijamo Departamento Sprendimo pareiškėja galėjo suvokti jo faktinius ir teisinius pagrindus bei jo priėmimo motyvus.

Esant nurodytoms aplinkybėms, pareiškėjos reikalavimas įpareigoti Departamentą iš naujo svarstyti M. J. Komisijos 2018 m. gegužės 2 d. posėdžiui pateiktus projektus ir išduoti leidimą atlikti pagal šiuos projektus numatytus archeologinius tyrimus negali būti tenkinamas, nes jis yra išvestinis iš pirmojo pagrindinio reikalavimo.

Netenkinus pareiškėjos skundo, negali būti tenkinamas prašymas priteisti bylinėjimosi išlaidas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 40 straipsnio 1 dalis).

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 41 straipsniu, 84 straipsniu, 86–87 straipsniais ir 88 straipsnio 1 punktu, 103 straipsnio 1 punktas, 132 straipsnio 1 dalimi bei 133 straipsniu, teisėjas

nusprendžia:

bylą dalyje dėl Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Mokslinės archeologijos komisijos 2018 m. gegužės 2 d. sprendimo dalies, kuria buvo nuspręsta neaprobuoti M. J. pateiktų projektų, nutraukti.

Kitą pareiškėjos M. J. skundą dalį atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą tiesiogiai šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.