Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš kolegijos pirmininkės ir pranešėjos Liudmilos Zaborovskos, teisėjų Jūros Marijos Strumskienės ir Violetos Balčytienės, dalyvaujant pareiškėjos atstovams R. T. ir advokatei Beatai Vilienei, atsakovės atstovei Mildai Bukantytei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos UAB ,,Joniškio vandenys“ skundą atsakovei Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūrai, trečiajam suinteresuotam asmeniui UAB ,,Panevėžio miestprojektas“ dėl įsakymo panaikinimo ir

Aprašomoji dalis

nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Skundas netenkintinas.

Nagrinėjamos administracinės bylos dalykas – paramos gavėjo pareiga grąžinti lėšas, kurios buvo panaudotos netinkamomis pripažintoms išlaidoms finansuoti.

Sanglaudos fondas yra įsteigtas Europos Sąjungos Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1164/994, fondas finansiškai prisideda prie projektų ir gali teikti paramą aplinkos apsaugos projektams, kurie padeda siekti Europos Sąjungos sutartyje nustatytų tikslų aplinkos apsaugos srityje (2 str. 1 d., 3 str. 1 d.). Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/994 11 straipsnio „Finansinės nuostatos“ 4 dalis nustato, kad mokėjimai, atliekami po išankstinio mokėjimo, turi būti glaudžiai ir skaidriai susiję su projekto įgyvendinimo eiga, 12 straipsnio „Finansiniai patikrinimai“ 1 dalis įpareigoja valstybes nares užtikrinti sėkmingą fondo finansuojamų projektų vykdymą, imtis būtinų priemonių reguliariai tikrinti, ar Bendrijos finansuojama veikla tinkamai vykdoma, užkirsti kelią pažeidimams ir imtis priemonių jiems išvengti bei susigrąžinti visas sumas, kurios buvo prarastos dėl pažeidimų ar aplaidumo.

Minėtos Reglamento, kuriuo įsteigtas Sanglaudos fondas, nuostatos nustato pagrindines fondo lėšų panaudojimo taisykles – mokėjimai turi būti glaudžiai ir skaidriai susiję su projekto įgyvendinimu, t. y. turi būti skirti tik paramos sutartyje numatytoms išlaidoms finansuoti, o valstybės narės turi pareigą reguliariai tikrinti, ar finansuojama veikla tinkamai vykdoma, ir susigrąžinti visas lėšas, kurios buvo prarastos dėl pažeidimų ar aplaidumo.

Bendrieji kontrolės principai įtvirtinti 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) N. 1260/1999, nuostatose. Šio Reglamento 58 straipsnio (bendrieji valdymo ir kontrolės sistemų principai) 1 dalyje nustatyta, kad valstybių narių parengtose veiksmų programų valdymo ir kontrolės sistemose apibrėžiamos atitinkamų įstaigų valdymo ir kontrolės funkcijos bei funkcijų pasiskirstymas kiekvienoje įstaigoje (a p.); numatoma, kad turi būti laikomasi principo, pagal kurį šių įstaigų tarpusavio funkcijos ir funkcijos šiose įstaigose yra atskirtos (b p.); numatomos procedūros, užtikrinančios pagal veiksmų programą deklaruojamų išlaidų teisingumą ir reguliarumą (c p.). Sisteminis minėto Reglamento ir anksčiau paminėtų Komisijos reglamento Nr. 16/2003 nuostatų vertinimas leidžia daryti išvadą, kad valstybės kompetentingų institucijų kontrolės funkcijos vykdomos ir mokant paramą (ex ante), ir jau išmokėjus paramą (ex post). Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 57 straipsnis nustato valstybės narės galimybę susigrąžinti neteisėtai sumokėtas sumas per penkerius metus nuo veiksmų užbaigimo.

Remiantis byloje esančiais rašytiniais įrodymais nustatyta, kad 2007-12-13 tarp Aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo Agentūros ir Joniškio rajono savivaldybės administracijos iš vienos pusės ir UAB „Kortas“ ir AB „Ekra“ iš kitos pusės buvo sudaryta ir patvirtinta rangos sutartis Nr. V/2007/J60, pagal kurią rangovas įsipareigojo atlikti šioje sutartyje nurodytus darbus, o Agentūra įsipareigojo sumokėti sutartyje nurodytą kainą (T. I, b. l. 61–63). Šioje sutartyje taip pat pažymėta, kad Europos Bendrijų Komisija priėmė sprendimą teikti ES Sanglaudos fondo finansinę paramą šiam projektui.

Agentūra, atlikusi tyrimą dėl Valstybės kontrolės audito ataskaitoje pateiktų faktų, 2014-02-07 surašė išvadą „Dėl projekto Nr. 2006/LT/16/C/PE/001 „Ventos-Lielupės upės baseino investicinės programos I etapo, 1 fazės projektas“ rangos sutarties Nr. V/2007/J60 pakeitimo Nr. 3“, kurioje pažymėjo, kad pareiškėja padarė pažeidimą, pažeidimas siejamas su rangos sutarties Nr. V/2007/J60 „Joniškio nuotekų valymo įrenginių rekonstrukcija“ 2009-10-13 pakeitimu Nr. 3, kuriame nuspręsta atlikti dumblo aikštelės rekonstravimo darbus ir įrengti dengtą stoginę. Išvadoje nurodoma, kad papildomai darbai nebuvo numatyti sutarties Nr. V/2007/J60 pirkimo dokumentuose (pirkimo dokumentuose numatyta, kad „nusausintas perteklinis dumblas transporto priemonėmis šalinamas į esamas dumblo aikšteles, kuriose turi būti laikomas bent vienus metus“) ir nebuvo būtini pirkti iš to paties rangovo, todėl, Agentūros nuomone, buvo įsigyti nesilaikant VPĮ 7 straipsnyje nustatytų procedūrų ir pažeidžiant VPĮ 18 straipsnio 8 dalį.

Agentūros direktorius 2014-02-11 įsakymu Nr. T1-30 „Dėl Europos Sąjungos finansinės paramos bei bendrojo finansavimo lėšų, išmokėtų vykdant projektą Nr. 2006/LT/16/C/PE/001 „Ventos-Lielupės upės baseino investicinės programos I etapo, 1 fazės projektas“ grąžinimo“ pripažino, kad pareiškėja netinkamai panaudojo dalį Europos Sąjungos paramos bei bendrojo finansavimo lėšų, t. y., pirkdama papildomus darbus, pažeidė VPĮ 18 str. 8 d., Sutarties 8 p., Konkrečiųjų sutarties sąlygų 13 p. numatytus draudimus keisti sudarytą viešojo pirkimo sutartį ir papildomus darbus iš rangovo pirko nesilaikydama VPĮ 7 str., nustatančio pareigą vykdyti atskiras viešojo pirkimo procedūras, ir nurodė projekto vykdytojui per 60 dienų grąžinti 76 706,40 Lt sumą netinkamai panaudotų lėšų (T. 1, b. l. 10).

Pareiškėja teigia, kad atsakovė pažeidimu laiko tai, kad perkančioji organizacija, pirkdama papildomus darbus, pažeidė VPĮ 18 str. 8 d., Sutarties 8 p., Konkrečiųjų sutarties sąlygų 13 p., tačiau pagal sutartį perkančioji organizacija yra pati atsakovė. Taigi, jei buvo reikalinga atlikti kokias nors pirkimo procedūras, pagal Sutarties vykdymo metu nurodytą galiojusį teisinį reglamentavimą, visas pirkimo procedūras turėjo atlikti pati atsakovė. Pareiškėja skunde nurodė, kad UAB „Joniškio vandenys“ 2009-07-30 raštu Nr. 338 kreipėsi į atsakovę dėl Sutarties pakeitimo. Atsakovė 2009-08-21 raštu Nr. APVA-4092 (T. III, b. l. 33) pritarė dumblo aikštelių uždengimui panaudojant užsakovo rezervo lėšas, tačiau nenurodė, kad tam būtų buvę reikalinga atlikti kokias nors pirkimo procedūras. Atsakovė patikrino mokėjimo prašymus, į kuriuos įtrauktos sumos apmokėti už darbus pagal sutarties Nr. V/2007/J60 2009-10-13 pakeitimą Nr. 3, ir be jokių pastabų už juos pervedė paramos lėšas. Agentūros įgaliotų atstovų parašai ant sąskaitų, tarpinio mokėjimo pažymų bei rangovo sąskaitos už atliktus darbus (darbų sutarčių) patikros lapuose, pareiškėjos teigimu, patvirtina, kad šios išlaidos pagrįstai ir teisėtai gali būti apmokamos Europos Sąjungos paramos bei bendrojo finansavimo lėšomis.

Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 8 str. 1 d. individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Ši teisės norma nenustato, kad sprendimas turi būti išdėstytas viename teisės taikymo rašytiniame akte. Administracinio akto pagrindimas nustatytais faktais ir teisės normomis gali atsispindėti ir iš kitų su administracinio akto priėmimu susijusiu dokumentų. Tyrimo išvada bei pranešimas apie pažeidimą, susijusį su Sanglaudos fondo lėšų naudojimu, yra neatskiriama įsakymo dalis, kur yra nurodytos grąžintinų lėšų sumos ir išdėstyti Agentūros motyvai dėl šių išlaidų netinkamumo finansuoti, todėl atmestinas pareiškėjos argumentas, kad įsakymas nėra grindžiamas jokiomis faktinėmis aplinkybėmis.

Pagal VPĮ 18 str. 8 d. pirkimo sutarties sąlygos sutarties galiojimo laikotarpiu negali būti keičiamos. Taigi ši VPĮ norma nustatė draudimą keisti pirkimo sutarties sąlygas. Remiantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ESTT) suformuota praktika (Pressetext byla C-454/06), viešojo pirkimo sutarties pakeitimai laikomi naujos sutarties sudarymu, jei jie nustato iš esmės skirtingas sąlygas, t. y. ESTT nurodė, kad draudžiama sutarties vykdymo metu atlikti veiksmus, kuriais keičiamos esminės sutarties sąlygos. Galiojančios viešojo pirkimo sutarties pakeitimas gali būti laikomas esminiu, jei juo nustatomos sąlygos, kurios, jei būtų buvusios nurodytos pradinės sutarties sudarymo procedūros metu, būtų suteikusios galimybę dalyvauti kitiems, nei dalyvavo, konkurso dalyviams arba konkurso nugalėtoju pripažinti kito, nei pasirinktasis, asmens pasiūlymą. Sutarties pakeitimas gali būti laikomas esminiu, jei juo įtraukiamos ir anksčiau nenurodytos paslaugos. Pakeitimas taip pat gali būti laikomas esminiu, jei dėl jo ekonominė sutarties pusiausvyra pasikeičia asmens, su kuriuo sudaryta sutartis, naudai taip, kaip nebuvo nustatyta [pirminės] sutarties sąlygose (Europos Bendrijų Teisingumo Teismo 2008 m. birželio 19 d. sprendimas pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, Rink. 2008, p. 1-4401). Remiantis šia ESTT praktika, neesminių viešojo pirkimo sutarties nuostatų keitimas, atsižvelgiant į konkrečius atliekamus pakeitimus ir jų atitiktį vertinant ESTT suformuotų vertinamųjų kriterijų atžvilgiu, galėtų būti laikomas teisėtu.

Dumblo saugojimo aikštelių rekonstrukcija nebuvo sutarties objektas, tokie darbai nebuvo numatyti ir konkurso dokumentacijoje. Taigi šių darbų įsigijimas laikytinas sutarties objekto keitimu, t. y. esminių sąlygų keitimu, o to neleidžia minėtos VPĮ nuostatos bei suformuota teismų praktika. Atsakovė pagrįstai teigia, kad perkančioji organizacija, pirkdama papildomus darbus, turėjo organizuoti naują pirkimą, o to nepadariusi, pažeidė VPĮ 18 str. 8 d. nustatytus draudimus keisti sudarytą viešojo pirkimo sutartį ir papildomus darbus iš rangovo pirko nesilaikydama VPĮ 7 str., nustatančio pareigą vykdyti atskiras viešojo pirkimo procedūras.

LR finansų ministro 2005 m. spalio 17 d. įsakymu Nr. 1K-307 patvirtintos Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimo pažeidimų nustatymo bei šalinimo ir apribojimų gauti Europos Sąjungos finansinę paramą nustatymo taisyklės (toliau – Pažeidimų nustatymo taisyklės) nustato tvarką, kuria vadovaudamosi Europos Sąjungos finansinę paramą administruojančios institucijos nustato ir šalina pažeidimus, susijusius su Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimu, taip pat nustato apribojimus gauti Europos Sąjungos finansinę paramą (Pažeidimų nustatymo taisyklių 1 p.). Šiose taisyklėse paramą administruojančia institucija yra laikoma vadovaujančioji, mokėjimo, tarpinės ir įgyvendinančios institucijos (Pažeidimų nustatymo taisyklių 2 p.). Projekto vykdytojo sąvoka Pažeidimų nustatymo taisyklėse nėra nustatyta, tačiau taikant analogiją ir vadovaujantis kitais teisės aktais projekto vykdytoju yra laikomas galutinis paramos gavėjas. Taigi, šiose Pažeidimų nustatymo taisyklėse yra aiškiai įvardyta, kad pažeidimą gali padaryti tiek projekto vykdytojas, tiek paramą administruojanti institucija. Tačiau neatsižvelgiant į tai, kas padarė pažeidimą, dėl šio pažeidimo neteisėtai išmokėtos lėšos visais atvejais turi būti susigrąžinamos iš galutinio paramos gavėjo (nagrinėjamu atveju pareiškėjos).

Pagal Pažeidimų nustatymo taisykles administruojančiai institucijai nustačius pažeidimą, kuris yra susijęs su projekto vykdytojui išmokėtomis lėšomis, ir nusprendus susigrąžinti lėšas, šios lėšos susigrąžinamos pagal Paramos grąžinimo taisykles, t. y. turi būti laikomasi Paramos grąžinimo taisyklėse nustatytos procedūros. Esant vienam iš Paramos grąžinimo taisyklių 4 punkte nurodytų pagrindų, neteisėtai išmokėtos paramos lėšos yra susigrąžinamos iš projekto vykdytojo.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad neatsižvelgiant į tai, kas rengė viešojo pirkimo dokumentus, kas vykdė viešojo pirkimo procedūras ir kas įtvirtino vienas ar kitas nuostatas rangos / paslaugos sutartyse, pagal LR teisės aktų nuostatas, valstybė, atsakydama ES už netinkamai panaudotas lėšas, turi šias lėšas susigrąžinti iš projektų vykdytojų – galutinių paramos gavėjų. Nagrinėjamoje byloje ginčo nėra, kad pareiškėja ir yra galutinis paramos gavėja.

Agentūra, kaip valstybės institucija, nustačiusi ar gavusi informacijos apie pažeidimą, privalo pradėti tyrimą, o nustačiusi pažeidimus, bet kuriuo momentu, neatsižvelgdama į ankstesnius savo veiksmus, pripažinti, kad lėšos yra netinkamos finansuoti, ir pareikalauti jas grąžinti. Faktas, kad lėšos papildomiems darbams buvo išmokėtos, neužkerta kelio atlikti papildomus pažeidimo tyrimus, patikrinimus bei pakartotinai iškelti išlaidų tinkamumo klausimą, tai ir buvo padaryta nagrinėjamu atveju.

Atsakovė pagrįstai teigia, kad Reglamentas Nr. 2988/95 yra skirtas reglamentuoti kitiems teisiniams santykiams, t. y. sankcijoms taikyti, tačiau jokios sankcijos skundžiamu įsakymu galutiniam paramos gavėjui nebuvo taikomos. Reglamentas Nr. 2988/95 reglamentuoja administracinių nuobaudų ir patraukimo administracinėn atsakomybėn tvarką ir terminus, o Sanglaudos fondo projektų pažeidimų atvejais priimti sprendimai susigrąžinti projektui skirtas paramos lėšas nėra administracinė nuobauda ar priemonė, todėl atmestinas pareiškėjos skundo argumentas dėl senaties taikymo.

Ginčijamas administracinis sprendimas dėl paramos lėšų grąžinimo yra priimtas siekiant teisėtų tikslų – tinkamo Sanglaudos fondo tikslinių lėšų panaudojimo, nustačius pažeidimą – netinkamų išlaidų finansavimą – pritaikytos priemonės buvo būtinos ir jų susigrąžinimas laikytinas proporcinga priemone.

Remiantis išdėstytais motyvais, pareiškėjos skundas atmestinas kaip nepagrįstas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 88 str. 1 p.).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 str., 88 str. 1 p., 127 str.,

nusprendė:

Atmesti pareiškėjos UAB ,,Joniškio vandenys“ skundą kaip nepagrįstą.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.