Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis

1. Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Krekenavos agrofirma“ (toliau – ir pareiškėjas, Bendrovė) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir LAGK, Komisija) 2023 m. birželio 22 d. sprendimą Nr. 21RE-(AG-384/05-2023) (toliau – ir Komisijos Sprendimas); 2) panaikinti viešosios įstaigos Inovacijų agentūros (toliau – ir VšĮ Inovacijų agentūra, Agentūra) 2023 m. balandžio 26 d. sprendimo Nr. 0014/MP012 (toliau – ir Sprendimas) dalį, kuria atsisakyta pripažinti mokėtina (tuo pačiu atsisakyta išmokėti) Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamam projektui Nr. 04.2.1-LVPA-K-836-05-0014 „AB „Krekenavos agrofirma“ biodujų jėgainės įrengimo projektas“ (toliau – ir Projektas) skirtų finansavimo sumos dalį 144 214,99 Eur; 3) įpareigoti Agentūrą iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2022 m. spalio 30 d. mokėjimo prašymo Nr. MP011 dalį, kuria Agentūra atsisakė pripažinti mokėtina (tuo pačiu atsisakė išmokėti) Projektui skirtų finansavimo sumos dalį 144 214,99 Eur.

2. Pareiškėjas skunde nurodė šiuos pagrindinius argumentus:

2.1. jo ir Agentūros tarpusavio santykius reglamentuoja 2020 m. spalio 16 d. sudaryta iš Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamo projekto Nr. 04.2.1-LVPA-K-836-05-0014 „AB „Krekenavos agrofirma“ biodujų jėgainės įrengimo projektas“ sutartis Nr. S-04.2.1-LVPA-K-836-05-0014 (toliau – ir Sutartis), 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 4 prioriteto „Energijos efektyvumo ir atsinaujinančių išteklių energijos gamybos ir naudojimo skatinimas“ priemonės Nr. 04.2.1-LVPA-K-836 „Atsinaujinantys energijos ištekliai pramonei LT+“ projektų finansavimo sąlygų aprašas Nr. 3, patvirtintas Lietuvos Respublikos ekonomikos ir inovacijų ministro 2019 m. gruodžio 16 d. įsakymu Nr. 4-722 „Dėl 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 4 prioriteto „Energijos efektyvumo ir atsinaujinančių išteklių energijos gamybos ir naudojimo skatinimas“ priemonės Nr. 04.2.1-LVPA-K-836 „Atsinaujinantys energijos ištekliai pramonei LT+“ projektų finansavimo sąlygų aprašo Nr. 3 patvirtinimo“ (toliau – ir Aprašas) bei Projektų administravimo ir finansavimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 (toliau – ir Taisyklės), kurios pagal Sutarties 2.2 punkto nuostatas yra pačios Sutarties sąlygos.

2.2. Sutarties 3.1 punktas nustatė, kad Projekto biudžete nustatyta didžiausia galima projekto tinkamų finansuoti išlaidų (toliau – ir tinkamos finansuoti išlaidos) suma – 2 187 531,25 Eur. Pagal 3.2 punktą Projekto vykdytojui projektui įgyvendinti skiriama iki 500 000 Eur projektui skirtų finansavimo lėšų Sutarties 3.1 papunktyje nurodytoms projekto tinkamoms finansuoti išlaidoms apmokėti. Projekto vykdytojas įsipareigoja iš savo lėšų apmokėti Sutarties 3.1 punkte nurodytas projekto tinkamas finansuoti išlaidas, kurios nėra apmokamos Sutarties 3.2 punkte nurodytomis lėšomis, ir visas tinkamumo finansuoti reikalavimų neatitinkančias projekto išlaidas. Pareiškėjo vertinimu, Sutartis nustatė, jog jam įgyvendinus Projektą gali būti skiriama iki 500 000 Eur lėšų apmokėti tinkamas finansuoti išlaidas.

2.3. Aprašo 34 punkte yra detalizuojama, kad tinkamų išlaidų finansuojamos dalies dydis nustatomas pagal įmonės dydį bei tinkamų išlaidų nustatymo būdą. Pareiškėjas yra didelė įmonė, ginčo dėl to nėra. Taigi, pareiškėjui taikoma nuostata, jog projekto finansuojamoji dalis – 40 proc. tinkamų finansuoti Projekto išlaidų.

2.4. Agentūros Sprendime nurodyta, kad Agentūra pripažino tinkamomis finansuoti išlaidomis 155 6581,66 Eur, taigi finansuojamų išlaidų dalis yra 40 proc. nuo šios sumos, t. y. 622 632,64 Eur. Kadangi pagal Aprašo 33 punktą didžiausia projektui galima skirti finansavimo lėšų suma yra 500 000 Eur, pareiškėjui turėjo būti skirta 500 000 Eur finansavimo lėšų suma.

2.5. Agentūra, įvertinusi papildomai po Komisijos 2023 m. kovo 2 d. sprendimo gautus dokumentus, pripažino netinkamomis šias Projekto išlaidas: projektavimo išlaidas – 135 949,59 Eur, bioreaktorių statybos išlaidas – 315 000 Eur, gamybos pastato statybos išlaidas – 374 000 Eur, inžinerinių tinklų ir kt. infrastruktūros statybos išlaidos – 90 000 Eur, viso – 914 949,59 Eur. Pareiškėjas šių motyvų neskundė Komisijai, siekdamas nenukreipti dėmesio nuo pagrindinio ginčo klausimo – ar Agentūra turėjo teisę mažinti finansuojamą sumą tuo pagrindu, kad projekto įgyvendinimo metu sumažėjo tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų bendra suma. Tuomet Agentūra perskaičiavo tinkamų finansuoti išlaidų sumą, iš 2 719 000 Eur rangos sutarties sumos atėmusi 247 468,75 Eur dujinio katilo ir montavimo bei paleidimo darbų vertę ir 914 949,59 Eur netinkamų finansuoti išlaidų bei gavo 1 556 581,66 Eur tinkamų finansuoti išlaidų sumą. Byloje ginčo dėl šios sumos taip pat nėra. Toliau Agentūra paskaičiavo, koks buvo Projektui skirtų finansavimo lėšų santykis su projekto tinkamų finansuoti išlaidų suma Sutarties sudarymo metu. Sutartyje buvo nurodyta tinkamų finansuoti išlaidų suma 2 187 531,25 Eur, finansuojamos lėšos – 500 000 Eur. Agentūra padalino 500 000 Eur iš 2 187 531,25 Eur, ir gavo 22,85681633119527 proc. Agentūros teigimu, tai buvo padaryta siekiant nustatyti Taisyklių 6.22 punkte nurodytos sąvokos „Projekto finansuojamoji dalis“ dydį.

2.6. Sekančiame žingsnyje Agentūra 22,85681633119527 proc. padaugino iš įvykdžius Projektą nustatytos tinkamų finansuoti išlaidų sumos 1 556 581,66 Eur bei gavo finansuojamų lėšų sumą 355 785,01 Eur. Kadangi 331 008,13 Eur Agentūra jau buvo išmokėjusi pareiškėjui, Agentūra 2023 m. gegužės 4 d. papildomai sumokėjo 24 776,88 Eur. Tokius savo veiksmus Agentūra motyvavo Taisyklių 6.22 punktu. Komisija iš esmės pritarė Agentūros nurodytai argumentacijai. Komisija prie tokios išvados priėjo kompleksiškai vertindama Taisyklių 6.22, 207 ir 249 punktų nuostatas.

2.7. Nė viena nurodyta teisės norma nepagrindžia Agentūros teisės mažinti finansuojamų lėšų sumą tuo atveju, jeigu įvykdžius projektą pasikeičia projektui skirtų finansavimo lėšų santykis su projekto tinkamų finansuoti išlaidų suma, buvęs Sutarties sudarymo metu. Nei Aprašas, nei Taisyklės, nei Sutartis aiškiai nenumato jokių sąlygų, jog finansavimo lėšų suma galėtų būti skaičiuojama įvertinant pradinės tinkamų finansuoti lėšų sumos ir po projekto įgyvendinimo tinkamomis pripažintų lėšų sumos santykį su maksimalia finansuojamų lėšų suma.

2.8. Taisyklių 6.22 punktas, kuriuo sprendimą grindė Agentūra ir Komisija, yra Taisyklių 6 punkte, kuriame yra išvardintos Taisyklėse naudojamos sąvokos. Tai yra sąvoką nustatanti teisės norma, kurioje nesuformuluota elgesio taisyklė, leidžianti mažinti finansuojamas lėšas tokiu būdu, kokį naudojo Agentūra. Be to, Aprašo 34 punktas, nustatantis finansuojamos dalies apskaičiavimo principus, Taisyklių 6.22 papunktyje nurodytos sąvokos „Projekto finansuojamoji dalis“ iš viso nenaudoja.

2.9. Taisyklių 6.22 punkte nėra nurodyta, kuriuo metu yra apskaičiuojama Projekto finansuojamoji dalis. Sutarties sudarymo metu šis santykis gali būti vienoks, o įvykdžius Projektą jis gali būti (ir šiuo atveju buvo) kitoks. Todėl tam, kad būtų galima pateisinti Agentūros skaičiavimo būdą, nepakanka pačios Taisyklių 6.22 punkte nurodytos sąvokos, bet dar turėtų būti papildoma teisės norma, nustatanti Agentūrai teisę (ir pareigą) perskaičiuoti finansuojamą sumą atsižvelgus į Projekto finansuojamos dalies pokytį. Komisija tokia teisės norma laikė Taisyklių 249 punktą, tačiau ir šis punktas tokio perskaičiavimo nenumato. Minėta teisės norma sudaryta iš dviejų alternatyvių dalių: gali būti apmokėtos (i) visos įgyvendinančiosios institucijos nustatytos tinkamomis finansuoti pripažintos išlaidos arba (ii) jų dalis, apskaičiuota projekto finansuojamajai daliai. Taikant pirmą alternatyvą pareiškėjui galėjo būti išmokėtos visos tinkamomis finansuoti pripažintos išlaidos (taigi net 1 556 581,66 Eur). Taikant antrą alternatyvą turėtų būti išmokėta tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų dalis, apskaičiuota projekto finansuojamajai daliai, tačiau Taisyklės nekonkretizuoja, kuriam momentui ši projekto finansuojamoji dalis turi būti nustatyta (Sutarties sudarymo ar paramos išmokėjimo momentui).

2.10. Pareiškėjo ir Agentūros Sutartyje nebuvo nurodytas projekto finansuojamos dalies rodiklis (nors akivaizdu, kad jeigu jau jis yra toks svarbus apskaičiuojant paramos dydį, tuomet būtų logiška jį nurodyti Sutartyje prie pagrindinių sąlygų, aiškiai nurodant, kad juo remiantis bus perskaičiuota paramos suma). Šis rodiklis nebuvo nurodytas ir pareiškėjo paraiškoje, priešingai nei sprendime nurodė Komisija. Sutarties projektą rengė Agentūra, pareiškėjas jokios galimybės keisti Sutartį neturėjo. Be to, lieka neaišku, ką reiškia „tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų dalis, apskaičiuota projekto finansuojamajai daliai“, nes akivaizdu, kad gramatiniu požiūriu tai nėra tolygu „tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų dalis, padauginta iš projekto finansuojamos dalies rodiklio Sutarties sudarymo momentu“, kaip kad manė Agentūra.

2.11. Sąvoką „didžiausia projekto finansuojamoji dalis“ naudojama ne tik Taisyklių 6.22 punkte, bet ir Aprašo 34 punkte (pareiškėjo atveju tai 40 proc. visų tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų). Tokiu atveju Taisyklių 249 punkte nurodyta pareiškėjui išmokamų paramos lėšų antroji alternatyva „išmokėta tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų dalis, apskaičiuota projekto finansuojamajai daliai“ būtų apskaičiuojama visai ne Agentūros nurodytu būdu, bet pareiškėjo prašomu taikyti būdu, t. y. jeigu projekto finansuojamą dalį imti iš Aprašo 34 punkto bei jo lentelės (nes jame taip pat vartojama ši sąvoka), paramos suma būtų apskaičiuota visų tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų sumą (1 556 581,66 Eur) dauginant iš 40 proc. finansuojamos dalies rodiklio.

2.12. Net įvertinus tai, kad pareiškėjas Projektą įgyvendino išleisdamas mažesnę sumą nei buvo numatyta Sutarties sudarymo metu, net ir tokiu atveju 40 proc. nuo 1 556 581,66 Eur tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų sumos yra daugiau (622 632,66 Eur) nei maksimali paramos suma 500 000 Eur.

2.13. Komisija, pasisakydama dėl Taisyklių 249 punkto aiškinimo, nurodė, kad priešinga išvada, jog finansuotina dalis reikšminga ir skaičiuotina tik apmokant mokėjimo prašymus, galėtų būti daroma tik tuomet, jei minėtoje teisės normoje būtų nurodyta, jog apmokamos visos įgyvendinančiosios institucijos nustatytos tinkamomis finansuoti pripažintos išlaidos arba jų dalis, neviršijanti pagal atitinkamas priemonės taisykles nustatytos didžiausios galimos finansuojamosios dalies. Ši sprendimo argumentacija yra visiškai nesuprantama, nes ir tokiu atveju būtų nustatyta tik viršutinė paramos skyrimo riba, kas ir taip yra padaryta Aprašu.

2.14. Agentūros Sprendime nurodyti Taisyklių 65, 67, 130.2 ir 207 punktai nepagrindžia Agentūros pritaikyto paramos skaičiavimo būdo. Taisyklių 65 ir 67 punktai yra bendro pobūdžio nuostatos, 130.2 punktas nustato įgyvendinančios institucijos pareigas, o 207 punktas nustato taisykles tam atvejui, kai projekto vykdytojas, vykdydamas projektą, sutaupo lėšų, ir prašo institucijos leisti panaudoti sutaupytas lėšas tam tikriems darbams apmokėti. Pareiškėjo nuomone, jis turi gauti 500 000 Eur paramą ir nedidinant finansuojamos dalies, o taikant Apraše nurodytą didžiausią finansuojamą dalį (40 proc., bet ne daugiau kaip 500 000 Eur). Taisyklių 207 punktas reglamentuoja atvejus, kai projekto vykdytojas, įgyvendindamas projektą, sutaupo lėšų (t. y. kai įvykdžius visus ar pagrindinius numatytus projekto pirkimus paaiškėja, kad projektui įgyvendinti reikia mažiau lėšų, nei numatyta projekto sutartyje, arba kai atsisakoma įgyvendinti tam tikras projekto sutartyje numatytas veiklas ar jų dalį). Nagrinėjamu atveju sumažėjo tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų suma, bet ne visos lėšos, reikalingos įgyvendinti projektą (iš paraiškos (priedas Nr. 2 ir 15 puslapių matyti, kad visos Projekto išlaidos Sutarties sudarymo metu buvo numatytos 2 695 000 Eur sumai, o galiausiai sudarė 2 719 00 Eur be PVM, 3 289 990 Eur su PVM (žr. UAB „Biokona“ 2022 m. rugsėjo 30 d. atliktų darbų aktą, priedas Nr. 14). Taisyklių 207 punkto nuostatos iš viso ginčo atveju netaikomos, nes nėra tam numatytos sąlygos (projektui reikalingų įgyvendinti lėšų sumažėjimo). Tačiau nei Agentūra, nei Komisija į tai neatkreipė dėmesio, nepagrįstai sutapatinusios tinkamų finansuoti pripažintų išlaidų sumos sumažėjimą ir visų projektui įgyvendinti reikiamų lėšų sumažėjimą, kas nėra tapačios sąvokos).

2.15. Pareiškėjas Taisyklių 207 punkte nurodyto prašymo neteikė (net negalėjo teikti, nes tam nebuvo sąlygų), ginčas kilo dėl to, ar gali būti mažinama finansuojama dalis lėšų tuo atveju, kai sumažėja tinkamomis finansuoti pripažintų išlaidų suma (tampa mažesnė nei Sutarties sudarymo metu). Akivaizdu, kad tai yra skirtingos situacijos, ir Agentūra Taisyklių 207 punktu rėmėsi nepagrįstai.

2.16. Komisija neatsižvelgė į tai, kad pati Agentūra, viešai skelbdama informaciją apie ginčo finansavimo priemonę, aiškiai nurodo, kad didelių įmonių atveju finansuojama suma sudaro 40 proc. tinkamų finansuoti pripažintų išlaidų sumos, ir nenurodo jokios galimybės ją mažinti.

2.17. Agentūra, neturėdama jokio teisinio pagrindo finansuojamų lėšų sumažinimui nuo 500 000 Eur iki 355 785,01 Eur, veikė neturėdama tam įgaliojimų bei teisės, t. y. ultra vires, taip pat pažeidė pareiškėjo teisėtus lūkesčius, įvykdžius Projektą gauti 40 proc. tinkamų finansuoti lėšų, bet ne daugiau kaip 500 000 Eur. Agentūra neturi teisės pati kurti teisės normų, o šiuo atveju atsitiko būtent tai – Agentūra pati susigalvojo taisyklę, kurios pagrindu sumažino finansuojamų lėšų sumą.

2.18. Kadangi Agentūra Sprendimu pripažino tinkamomis finansuoti išlaidomis 1 556 581,66 Eur, pagal Aprašo 34 punkto 1 lentelės nuostatas finansuojamoji dalis turėjo sudaryti 40 procentų tinkamomis pripažintų išlaidų, bet ne daugiau 500 000 Eur. 40 proc. nuo 1 556 581,66 Eur yra 622 632,64 Eur, todėl pareiškėjui turėjo būti išmokėta maksimali finansuojamų išlaidų suma 500 000 Eur, bet buvo išmokėta tik 355 785,01 Eur.

2.19. Valstybės institucijos, priimdamos ginčui taikytinus poįstatyminius teisės normų aktus (Taisykles ir Aprašą), neužtikrino, kad valstybės kuriamas teisinis reglamentavimas būtų pakankamai aiškus ir prognozuojamas, todėl ir kilo ginčas tarp pareiškėjo ir Agentūros, nes esminės teisės normos, numatančios, kaip apskaičiuojama išmokama paramos suma, yra neaiškios, nekonkrečios bei leidžiančios įvairias interpretacijas. Šiuo atveju tiek Lietuvos Respublikos finansų ministerija, tiek Ekonomikos ir Inovacijų ministerija pažeidė Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte nurodytą teisinio aiškumo principą, kuriuo privalu vadovautis teisėkūroje, ir kuris reikalauja, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas.

3. Atsakovas Inovacijų agentūra su skundu nesutiko ir prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.