Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovės Elektrėnų savivaldybės skundą pareiškėjai uždarajai akcinei bendrovei „Vėjo investicijos“ dėl Lietuvos administracinių ginčų komisijos 2024 m. vasario 15 d. sprendimo panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teismas konstatuoja:

Ginčas byloje kilęs dėl Elektrėnų savivaldybės mero 2023-12-22 sprendimo Nr. 01.2-374 „Dėl prašymo pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį“ (toliau – ir Sprendimas), kuriuo netenkintas pareiškėjos prašymas pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, o tuo pačiu ir dėl Lietuvos administracinių ginčų komisijos 2024-02-15 sprendimo Nr. 21 RE-112(AG-28/06-2024), kuriuo Sprendimas buvo panaikintas, teisėtumo bei pagrįstumo.

Bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėjai nuosavybės teise priklauso 1,75 ha ploto žemės sklypas, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini), pagrindinė naudojimo paskirtis – žemės ūkio (toliau – žemės sklypas).

Pareiškėja Elektrėnų savivaldybės merui pateikė 2023-12-12 prašymą, kuriame nurodė, kad žemės sklype numatoma vykdyti žaliojo vandenilio gamybos veiklą, kurios metu pagamintas žaliasis vandenilis bus perduotas į žemės sklypo ribose esantį AB „Amber grid“ gamtinių dujų perdavimo tinklą. Veikla nėra tarši ir ji nepatenka į veiklų sąrašą, kurioms reikalingi taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimai. Pareiškėja prašė pakeisti žemės sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį iš žemės ūkio (naudojimo būdas nenustatytas) į kitos paskirties žemę (naudojimo būdas - pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijos).

Savivaldybės meras, išnagrinėjęs pareiškėjos 2023-12-12 prašymą, Sprendime nurodė, kad vadovaujantis TPĮ 20 straipsnio 2 dalimi prašymas pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės paskirtį netenkinamas. Sprendime pažymėta, kad šiuo metu yra parengti ir apsvarstyti su visuomene Savivaldybės bendrojo plano pakeitimo (TPD projekto Nr. K-RJ-42-20-416) sprendiniai, pagal kuriuos žemės sklypas patenka į neurbanizuojamų žemės ūkio teritorijų funkcinę zoną ZU_F, todėl žemės naudojimo paskirties keitimas į kitos paskirties žemę (būdas - pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijos) negalimas (TPĮ 25 str. 9 d.).

Pareiškėja, nesutikdama su Sprendimu, jį 2024-01-10 skundu apskundė Ginčų komisijai, kuri 2024-02-15 sprendimu Nr. 21 RE-112(AG-28/06-2024) (toliau – ir Ginčų komisijos sprendimas) pareiškėjos skundą patenkino ir panaikino Sprendimą bei įpareigojo atsakovę pareiškėjos 2023-12-12 prašymą išnagrinėti iš naujo.

Sprendžiant pareiškėjų argumentų pagrįstumo klausimą pirmiausia pažymėtina, kad atsakovė yra viešojo administravimo subjektas, kuris savo veikloje privalo, be kita ko, vadovautis ir bendraisiais viešosios teisės principais. Tai reiškia, jog atsakovė privalo laikytis ir Viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnyje įtvirtintų viešojo administravimo principų, inter alia (be kita ko) įstatymo viršenybės bei objektyvumo principų. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas reikalauja, kad viešojo administravimo subjektų veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, o administraciniai sprendimai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 8 punkte įtvirtintas objektyvumo principas reiškia, kad administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs.

Viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 5-6 punktuose nustatyta, kad administraciniame sprendime turi būti nurodyta: administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės, administracinio sprendimo motyvai. Paminėtos VAĮ nuostatos nustato, jog individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos.

Aiškindamas ankstesnės redakcijos VAĮ 8 straipsnį, reglamentuojantį individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, jog Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą, motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Taigi, viešojo administravimo sistemai priklausančių kompetentingų institucijų sprendimai turi būti aiškūs, tikslūs, nedviprasmiški, leidžiantys suinteresuotam subjektui suvokti, kokios priežastys lėmė vienokį ar kitokį valdžios institucijos sprendimą (LVAT sprendimas administracinėje byloje Nr. A-556-1395/2008). Sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas. Individualus administracinis aktas turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar laikantis tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo, įgalinanti teismą, nagrinėjantį tokią bylą, skundžiamą viešojo administravimo subjekto individualų administracinį aktą panaikinti (LVAT 2008-11-19 nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1898/2008, 2008-12-19 nutartis administracinėje byloje Nr. A756-2036/2008). Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, jog viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (LVAT 2010-08-24 sprendimas administracinėje byloje Nr. A756-450/2010; 2010-11-15 sprendimas administracinėje byloje Nr. A556-15/2010).

Nagrinėjamu atveju skundžiamas atsakovės Sprendimas neatitinka esminių Viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punkto reikalavimų, nes Savivaldybės meras pareiškėjos prašymą išnagrinėjo neįvertinęs visų administraciniam sprendimui priimti reikšmę turinčių faktinių aplinkybių, vadovavosi netinkamomis teisės aktų nuostatomis, dėl ko priimtas sprendimas yra nemotyvuotas ir teisiškai nepagrįstas.

Pareiškėjos skundo nagrinėjimo atveju yra aktualios skundžiamo sprendimo priėmimo metu galiojusios Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau - Žemės įstatymas) bei Teritorijų planavimo įstatymo nuostatos.

Žemės įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad pagrindinė žemės sklypo naudojimo paskirtis ir būdas (-ai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės sklypo naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (-ai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis planas parengtas, o valstybinės žemės sklypo, reikalingo karinei infrastruktūrai, – pagal karinės infrastruktūros projektą. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (-us) priima detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą tvirtinanti institucija kartu su sprendimu patvirtinti detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas, priima meras.

Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punktas numato, kad tuo atveju, kai vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą, jie keičiami ar nustatomi žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu Vyriausybės nustatyta tvarka mero sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas, įvertinus gautus visuomenės pasiūlymus ir atsižvelgus į gamtinį ir kultūrinį kraštovaizdį, viešąsias erdves ir jų poreikį, vykdomą ar suplanuotą vykdyti veiklą, esamą ar suplanuotą (suprojektuotą) inžinerinę ir (ar) socialinę infrastruktūrą.

Įvertinus minėtą teisinį reglamentavimą pripažintina, kad Savivaldybės merui yra suteikta teisė priimti sprendimus dėl žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdo nustatymo. Atsižvelgiant į tai, Savivaldybės meras, gavęs pareiškėjos Prašymą, vadovaudamasis TPĮ 20 straipsnio 2 dalimi, turėjo teisę jį išnagrinėti ir priimti sprendimą.

Nagrinėjamu atveju atsakovė, priimdama Sprendimą, jį motyvavo tuo, kad šiuo metu yra parengti ir apsvarstyti su visuomene Savivaldybės bendrojo plano pakeitimo (TPD projekto Nr. K-RJ-42-20-416) sprendiniai, pagal kuriuos žemės sklypas patenka į neurbanizuojamų žemės ūkio teritorijų funkcinę zoną ZU_F, todėl žemės naudojimo paskirties keitimas į kitos paskirties žemę (būdas - pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijos) negalimas ir vadovavosi TPĮ 25 straipsnio 9 dalies nuostata.

Teismas pažymi, kad TPĮ 25 straipsnyje yra reglamentuojamas kompleksinio teritorijų planavimo (jo etapų) procesas, o pagal šio straipsnio 9 dalį, rengiant savivaldybės bendrąjį planą, šio proceso baigiamojo etapo metu po viešo svarstymo planavimo organizatorius nepriima sprendimo planuojamoje teritorijoje pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą pagal šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostatas, jeigu žemes sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties pakeitimas ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdo pakeitimas ar nustatymas prieštarauja numatomiems rengiamo savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalies bendrojo plano sprendiniams.

Atsakovės esminis argumentas dėl priimto sprendimo nekeisti pagrindinės žemės naudojimo paskirties yra tas, kad, jos nuomone, vykstanti Elektrėnų savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo procedūra (teritorijų planavimo dokumento projektas Nr. K-RJ-42-20-416), yra baigiamajame etape, nes jau įvykęs viešas teritorijų planavimo dokumento (TPD) svarstymas, todėl vadovaujantis TPĮ 25 straipsnio 9 dalies nuostata, pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas negalimas.

Teismas atmeta šiuos atsakovės teiginius kaip visiškai nepagrįstus ir prieštaraujančius byloje esantiems įrodymams.

Į teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinę sistemą (TPDRIS) įvedus TPD numerį K-RJ-42-20-416 matyti, kad Elektrėnų savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimas yra parengiamajame etape, paskutinis pakeitimas padarytas 2024-06-04, kai buvo išduotos teritorijų planavimo sąlygos.

Pažymėtina, kad į TPDRIS įvedus TPD numerį K-RJ-42-20-416 ir atidarius skirtuką „Baigiamasis etapas“ matoma, jog paskutiniai dokumentai baigiamajame etape buvo įkelti 2022-12-05. Kai tuo tarpu, nuo 2023-06-26 (2023-06-26, 2023-07-12, 2023-07-14, 2024-05-20, 2024-06-04) TPDRIS į Parengiamojo etapo skirtuką buvo įkelti dokumentai dėl teritorijų planavimo sąlygų ir jų pratęsimo, kas patvirtina faktą, jog iš baigiamojo etapo buvo grįžta į kompleksinio teritorijų planavimo proceso parengiamąjį etapą (TPĮ 25 str. 1 d.). Teismas akcentuoja ir tai, kad (TPDRIS) yra nurodyta, jog Elektrėnų savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo (TPD Nr. K-RJ-42-20-416) etapas yra parengiamasis, todėl atsakovės teiginiai, jog Elektrėnų savivaldybės bendrasis planas yra planavimo proceso baigiamajame etape, yra visiškai nepagrįsti.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pripažintina, jog atsakovė Sprendime visiškai nepagrįstai vadovavosi TPĮ 25 straipsnio 9 dalies nuostata ir tuo pagrindu atsisakė keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį.

Nagrinėjamu atveju atsakovė, priimdama Sprendimą, turėjo įvertinti, kad TPD (Elektrėnų savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimas) yra parengiamajame etape ir iš esmės spręsti klausimą dėl pareiškėjos Prašymo, atsižvelgiant į tuo metu galiojančius Savivaldybės bendrojo plano sprendinius bei vadovautis pagrindinės žemės naudojimo paskirties pakeitimą ir žemės naudojimo būdo nustatymą reglamentuojančiomis teisės normomis.

Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes, teisinį reglamentavimą, teismas konstatuoja, kad atsakovės Sprendimas netenkinti prašymo pakeisti žemės sklypo pagrindinės žemės paskirties yra nemotyvuotas ir nepagrįstas faktinių duomenų bei teisinių normų visetu, dėl ko skundžiamo sprendimo faktinio bei teisinio pagrindimo trūkumai yra esminiai, sukliudę pareiškėjai suprasti jos atžvilgiu priimto sprendimo esmę.

Dėl išvardintų priežasčių, teismas sprendžia, kad Ginčų komisija skundžiamu 2024 m. vasario 15 d. sprendimu iš esmės pagrįstai konstatavo, jog atsakovė netinkamai išnagrinėjo pareiškėjos prašymą, neįvertino visų administraciniam sprendimui priimti reikšmę turinčių faktinių aplinkybių bei vadovavosi netinkamomis teisės aktų nuostatomis, dėl ko priimtą sprendimą vertino kaip nepagrįstą ir neatitinkantį VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5, 6 punktuose nustatytų reikalavimų. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad Ginčų komisija teisėtai ir pagrįstai panaikino Sprendimą, įpareigojant atsakovę pareiškėjos 2023-12-12 prašymą išnagrinėti iš naujo, todėl patenkinti atsakovės skundą ir panaikinti Ginčų komisijos sprendimą nėra jokio pagrindo.

Likusieji šalių argumentai laikytini pertekliniais, neturinčiais lemiamos juridinės reikšmės kilusio ginčo išsprendimui, todėl detaliau nedėstytini ir neanalizuotini. Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ir Europos Žmogaus Teisių Teismas formuoja praktiką, kad pareigos nurodyti priimto sprendimo motyvus apimtis gali skirtis priklausomai nuo sprendimo prigimties ir turi būti analizuojama konkrečių bylos aplinkybių kontekste (EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimas byloje Nr. 16034/90 Van de Hurk v Netherlands, 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimas byloje Nr. 20772/92 Helle v Finland, 1999 m. sausio 21 d. sprendimas byloje Nr. 30544/96 G. R. v Spain ir kt.). LVAT jurisprudencijoje aiškinant ABTĮ normas taip pat ne kartą buvo imperatyviai pažymėta, kad įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą (LVAT 2008 m. gruodžio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P444-196/2008, 2009 m. liepos 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P756-151/2009, 2009 m. lapkričio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P525-194/2009, 2013 m. vasario 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-216/2013 ir kt.).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84-87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu,

nusprendžia:

Atsakovės Elektrėnų savivaldybės skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Regionų administracinio teismo Kauno rūmus.