- Teismas
- Regionų apygardos administracinis teismas
- Dokumentas
- Sprendimas
- Data
- 2009-09-04
- Bylos Nr.
- I-1934-580/2009
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Teisėjai
- Arūnas Dirvonas, Rasa Ragulskytė-Markovienė, Jūra Marija Strumskienė
- Pareiškėjas
- R. R., R.
- Trečiasis asmuo
- „Ryto“, „Ąžuolo“
- Atsakovas
- Varėnos rajono savivaldybės tarybai
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Jūros Marijos Strumskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Arūno Dirvono ir Rasos Ragulskytės-Markovienės,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo R. R. skundą atsakovui Varėnos rajono savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Varėnos „Ryto“ vidurinei mokyklai, Varėnos „Ažuolo vidurinei mokyklai dėl sprendimo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
nustatė:
Šalies argumentai
Pareiškėjas R. R. skunde prašo teismo pripažinti neteisėtu ir panaikinti Varėnos rajono savivaldybės tarybos 2009-04-28 sprendimą Nr. T-VI-659 dalyje dėl Varėnos mikrorajono „Ryto“ ir „Ąžuolo“ vidurinių mokyklų reorganizavimo.
Paaiškino, kad 2009-04-28 Varėnos rajono savivaldybės tarybos posėdyje buvo svarstomas klausimas dėl Varėnos rajono savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos iki 2012 m. bendrojo plano, patvirtinto Tarybos 2004-06-22 sprendimu Nr. T-V-339, 1 priedo „Mokyklų tinklo pertvarkos siūlymų planas“ patikslinimo. Buvo priimtas sprendimas Nr. T-VI-629 „Dėl Varėnos rajono savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos iki 2012 m. bendrojo plano 1 priedo (mokyklų tinklo pertvarkos siūlymų planas) patikslinimo“ kuriuo nuspręsta Varėnos „Ąžuolo“ vidurinės mokyklos pagrindu steigti gimnaziją, o Varėnos „Ryto“ vidurinę mokyklą reorganizuoti į pagrindinę mokyklą. Tarybos sprendimo projektas Nr. T-VI-p-126 „Dėl Varėnos rajono savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos iki 2012 m. bendrojo plano 1 priedo (mokyklų tinklo pertvarkos siūlymų planas) patikslinimo“ (toliau – Projektas) Tarybos narių svarstymui ir sprendimo priėmimui buvo pateiktas be konkretaus siūlymo, kurią mokyklą – „Ryto“ ar „Ąžuolo“ – numatyta reorganizuoti į gimnaziją, o kurią – į pagrindinę mokyklą. Dėl to, pareiškėjo nuomone, pateiktas Projektas buvo netikslus, kas laikytina esminiu jo trūkumu. Projekto dalį dėl konkrečių Varėnos mikrorajono mokyklų pertvarkos pateikė Varėnos rajono savivaldybės administracijos darbuotojas – Švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjas L. T.. Toks Projekto dalies pateikimas pažeidžia Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 punkto ir Tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Tarybos 2009-01-28 sprendimu Nr. T-VI-571 (toliau – Tarybos veiklos reglamentas), 162 punkto nuostatas, kurios numato subjektus, turinčius teisę pateikti Tarybos posėdyje svarstytinus klausimus ir sprendimų projektus.
Nurodė, kad Tarybą sudaro 25 nariai, į 2009-04-28 Tarybos posėdį atvyko visi nariai. Pradėjus svarstyti klausimą dėl Varėnos rajono savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos, nuo Projekto svarstymo nusišalino ir salę paliko 6 Tarybos nariai. Vykstant diskusijoms, salę paliko dar 5 Tarybos nariai. Pagal Tarybos veiklos reglamento 28 punktą, posėdyje turi dalyvauti ne mažiau kaip 13 Tarybos narių. Priimant sprendimą formalus kvorumas buvo, t. y. dalyvavo 14 Tarybos narių, tačiau dalis jų, dalyvaudami sprendimo priėmime, pažeidė Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 11 straipsnio ir Vietos savivaldos įstatymo 23 straipsnio 4 dalies nuostatas, draudžiančias valstybės tarnautojams dalyvauti rengiant, svarstant ar priimant sprendimus arba kitaip paveikti sprendimus, kurie sukelia interesų konfliktą. Pareiškėjo teigimu, nusišalinti privalėjo 4 Tarybos nariai: K. J., kurio sūnus J. J. mokosi šios mokyklos 9b klasėje; R. V., kurio dukra A. V. mokosi „Ryto“ vidurinės mokyklos 12b klasėje; A. A. T., kurios vaikaičiai P. T. ir R. T. mokosi šios mokyklos atitinkamai 10a ir 8a klasėse; V. B., kurio žmona R. B. dirba „Ryto“ vidurinėje mokykloje. Pareiškėjo nuomone, asmeninį suinteresuotumą gali turėti ir Tarybos narys V. P., kuris yra Varėnos verslo ir technologijos mokyklos direktorius, nes po mokyklų pertvarkos galėtų padidėti jo vadovaujamos mokyklos mokinių skaičius. Pažymėjo, kad apie nusišalinimą pareiškus K. J. ir V. P., posėdžio pirmininkas meras V. M. akcentavo, jog pareiga nusišalinti egzistuoja tik tuo atveju, jeigu Tarybos narys dirba reorganizuojamoje mokykloje. Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, atsakydama į Tarybos narės A. M. paklausimą, 2009-03-19 raštu „Dėl viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo nuostatų“ paaiškino, kad pareiga nusišalinti yra kiekvieno Tarybos nario asmeninė pareiga, todėl, pareiškėjo nuomone, Taryba negalėjo spręsti, kuriam iš narių reikėtų nusišalinti, kuriam ne.
Pareiškėjas taip pat teigė, kad Tarybos 2009-04-28 sprendimas Nr. T-VI-659 dalyje dėl Varėnos vidurinių mokyklų reorganizacijos yra neteisėtas, nes savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktui. Tarybos posėdyje svarstant klausimą dėl Varėnos vidurinių mokyklų reorganizacijos, taip pat Projekte bei jo aiškinamajame rašte nebuvo nurodytas nei vienas iš atvejų, išvardintų Vyriausybės 2004-06-14 nutarimo Nr. 746 8 punkte, kurių pagrindu iškyla būtinybė reorganizuoti Varėnos „Ryto“ vidurinę mokyklą į pagrindinę, o „Ąžuolo“ vidurinę mokyklą – į gimnaziją. Minėtame Vyriausybės nutarime įtvirtintas mokyklų reorganizavimo atvejų sąrašas yra baigtinis, todėl steigėjas negalėjo priimti sprendimo reorganizuoti bendrojo lavinimo mokyklas, vadovaudamasis kokiais nors kitais kriterijais. Pareiškėjo tvirtinimu, ginčijamo sprendimo aiškinamajame rašte klaidingai nurodyta, jog kasmet mažėjant Varėnos miesto mokyklų mokinių skaičiui, ateityje nė viena miesto vidurinė mokykla negalės formuoti vienuoliktų klasių. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004-06-14 nutarimo Nr. 746, 6.4, 6.4.1, 6.17 ir 6.17.1 punktai numato, kad pagal vidurinio ugdymo programą, vienuoliktosios klasės komplektuojamos, jeigu miesto ar savivaldybės centro vidurinėje yra ne mažiau kaip dvi vienuoliktosios klasės po ne mažiau kaip 25 mokinius. Iš Projekto priedo Nr. 1 „Mokinių skaičiaus pokytis miesto mokyklose 2009-2012 m.“, matyti, jog iki 2013 m. abiejų vidurinių mokyklų vienuoliktose klasėse bus daugiau kaip po penkiasdešimt mokinių.
Atsiliepimas
Atsakovas Varėnos rajono savivaldybės taryba prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Laikė nepagrįstu pareiškėjo argumentą, kad Projektą pateikė asmuo, neturintis teisės jo pateikti. Nurodė, kad Varėnos rajono savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjas tik pristatė Projektą kaip pranešėjas, o Projekto teikėjas buvo Varėnos rajono savivaldybės administracijos direktorius. Pagal Tarybos veiklos reglamento 46 punktą, į patvirtintą darbotvarkę įrašytus klausimus Tarybos posėdyje pristato (iki 10 minučių, atskirais atvejais Taryba gali pristatymo laiką pratęsti) klausimo teikėjas arba kitas įgaliotas asmuo (toliau – pranešėjas). Pranešėjas atsako į Tarybos narių klausimus (iki 10 minučių). Tarybos meras 2009-04-17 priėmė potvarkį „Dėl rajono savivaldybės šaukimo tarybos ketvirtojo posėdžio darbotvarkės“, kuriame Projekto pranešėju nurodytas Varėnos rajono savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjas. 2009-04-28 Tarybos posėdžio protokole Nr. TVI-4(26) užfiksuota, kad pranešėjas – L. T., Švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjas.
Teigė, kad konkrečių mokyklų nenurodymas Projekte nėra jo esminis trūkumas. Projektas yra parengtinis, negalutinis kurio nors akto, dokumento ir pan. tekstas. Dar 2004-06-22 Tarybos sprendime Nr. T-V-339 numatyta, kad vienoje iš mokyklų numatoma steigti gimnaziją. Konkreti mokykla nebuvo nurodyta todėl, kad svarstant šį Projektą komitetuose Tarybos nariams būtų palikta alternatyva sprendžiant, kurioje iš mokyklų įsteigti gimnaziją.
Šalies argumentai
Pareiškėjas taip pat paaiškino, kad Tarybos posėdyje svarstant Projektą, dalyvavo 14 Tarybos narių, t. y. nustatytas kvorumas buvo ir posėdis vyko teisėtai. Atkreipė dėmesį, kad Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2009-03-19 rašte tik rekomenduojama Tarybos nariams sprendžiant klausimus dėl Varėnos miesto bendrojo lavinimo mokyklų reformos, nusišalinti, jei jie yra susiję su šiomis mokyklomis (jose dirba, dirba jų sutuoktiniai ar kiti artimi asmenys, mokosi vaikai, vaikaičiai ir pan.). Taip pat šiame rašte nurodyta, kad nusišalinti yra būtina tiems Tarybos nariams, kurie minėtose mokyklose dirba (dirba jų sutuoktiniai ar kiti artimi asmenys). Atsakovo tvirtinimu, 4 Tarybos nariai, pareiškėjo įvardyti kaip pažeidę Viešųjų ir privačiųjų interesų derinimo įstatymą, minėtose mokyklose nedirba, taip pat tose mokyklose nedirba jų sutuoktiniai ar kiti artimi asmenys.
Taip pat nurodė, kad Vyriausiosios tarnybinės etikos komisija leidžia tam tikras viešųjų ir privačiųjų interesų derinimo principo išimtis: kai sprendimo neįmanoma išskaidyti į dalis, o sprendimas yra susijęs su daugumos savivaldybės tarybos narių privačiais interesais ir jiems nusišalinus sprendimą priimti būtų neįmanoma, tarybos nariai posėdyje turi viešai apsvarstyti galimybę dalyvauti tolesnėje procedūroje ir klausimą spręsti iš esmės. Paminėjo, kad Vyriausybės atstovas Alytaus apskrityje A. P. dalyvavo Tarybos posėdyje ir išreiškė nuomonę, jog sprendžiant nusišalinimo klausimą, šiuo atveju reikia vadovautis protingumo kriterijais.
Atsakovo nuomone, ginčijamas sprendimas neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, jis priimtas savivaldybės kompetencijos ribose. Pagal Vyriausybės 2004-06-14 nutarimo Nr. 746 8.5 punktą vienas iš pagrindų reorganizuoti ar pertvarkyti bendrojo lavinimo, specialiojo ugdymo mokyklą yra tuomet, kai akreditavus vidurinio ugdymo programą, vidurinės mokyklos pagrindu steigiama gimnazija. Priimdama sprendimą Varėnos „Ąžuolo“ vidurinėje mokykloje steigti gimnaziją, Taryba atsižvelgė į vidurinio ugdymo akreditacijos kriterijus, patvirtintus švietimo ir mokslo ministro 2004-02-05 įsakymu Nr. ISAK-171 „Dėl ugdymo programų akreditacijos kriterijų ir jos vykdymo tvarkos aprašo patvirtinimo“. Pagal šio įsakymo 6.3.1 punktą, vidurinio ugdymo programa gali būti akredituota tuo atveju, kai miesto savivaldybės ar rajono savivaldybės centro bendrojo lavinimo mokykloje sukomplektuotos ne mažiau kaip trys vienuoliktosios klasės, kuriose mokosi ne mažiau kaip 75 mokiniai. Mokyklų tinklo pertvarkos planas buvo rengtas atsižvelgiant į kasmet mažėjantį besimokančiųjų skaičių. Įvertinta ta aplinkybė, kad jau 2010 metais nei viena Varėnos miesto vidurinė mokykla neturės teisės akredituoti vidurinio ugdymo programą, nes vienuoliktose klasėse nebus 75 mokinių. Priimant sprendimą dėl mokyklų pertvarkos, buvo atsižvelgta į Vyriausybės 2004-06-14 nutarimu Nr. 745 patvirtintų „Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, linkio kūrimo taisyklių“ 32 punktą, pagal kurį gimnazijos (išskyrus nurodytas šių Taisyklių 11.4. punkte), neatitinkančios šių Taisyklių 9.5 punkto reikalavimų, reorganizuojamos, pertvarkomos arba pertvarkoma jų vidaus struktūra ne vėliau kaip iki 2012-08-31. Taip pat atsižvelgta į mokyklų turimą bazę, 1-8 klasių mokinių skaičių pagal mokyklų mikrorajonus, o taip pat įvertinus turimas mokymo, sportinės veiklos, maitinimo organizavimo sąlygas.
Taip pat paaiškino, kad, atsižvelgiant į ginčijamo sprendimo reikšmę Varėnos rajono savivaldybės bendruomenei bei viešųjų interesų apsaugos užtikrinimo tikslais Varėnos miesto bendrojo lavinimo mokyklų perspektyva ir siūlymai dėl miesto mokyklų tinklo pertvarkos 2009 m. vasario – kovo mėnesiais buvo pristatyti šių mokyklų pedagogams ir besimokančiųjų mokinių tėvams, informacija paskelbta Varėnos rajono savivaldybės informaciniame biuletenyje „Savivaldybės žinios“. Varėnos rajono savivaldybės mero 2009-03-23 potvarkiu Nr. MV-16 „Dėl darbo grupės sudarymo“ buvo sudaryta darbo grupė, kurios užduotis – įvertinti galimos Varėnos miesto bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos privalumus ir trūkumus bei pateikti išvadas ir siūlymus steigėjui. Apie komisijos darbą buvo skelbiama Varėnos rajono savivaldybės informaciniame biuletenyje „Savivaldybės žinios“, 2009 m. balandžio mėn. Nr. 6 bei gegužės mėn. Nr. 8.
Tretysis suinteresuotas asmuo Varėnos „Ažuolo“ vidurinė mokykla nurodė, kad net ir laikinai sustabdžius Tarybos 2009-04-28 sprendimo Nr. T-VI-659 dalies dėl Varėnos mikrorajono „Ryto“ ir „Ąžuolo“ vidurinių mokyklų reorganizacijos galiojimą, rugsėjo pirmąją dieną būtų daug nepatogumų minėtų vidurinių mokyklų bei „Šaltinėlio“ pradinės mokyklos mokiniams, jų tėvams bei pedagogams. Vykdant Tarybos 2009-05-26 sprendimą „Dėl Varėnos „Ąžuolo“ vidurinės mokyklos vidaus struktūros pertvarkymo“ Nr. T-VI-680, mokykloje jau atliekami mokyklos struktūros pertvarkymo darbai.
Teigė, kad, įvykdžius mokyklų reorganizaciją, per 2-3 metus atsirastų teigiamų pokyčių pagrindinio ir ypač vidurinio ugdymo programos įgyvendinime. Po reorganizacijos atskirose mokyklose mokytųsi panašaus amžiaus vaikai ir tai leistų geriau užtikrinti mokinių saugumą; pagerėtų 5-8 klasių mokinių technologinio ugdymo sąlygos; komplektuojat klases pagal vidutinį mokinių skaičių, o ne pagal maksimalų, pagerėtų mokinių mokymosi ir mokytojų darbo sąlygos su sudėtingiausio amžiaus tarpsnio mokiniais; esant daugiau paralelinių klasių, būtų užtikrintos geresnės mokinių pasirinkimo, individualių poreikių tenkinimo, ugdymo diferencijavimo ir individualizavimo sąlygos; specialistams, dirbantiems su vieno amžiaus tarpsnio mokiniais, sumažėtų darbo funkcijų, o tai įtakotų darbo kokybę, būtų kryptingesnis kvalifikacijos tobulinimas ir pan.; sumažėtų mokytojo dalykininko darbo apimtis (sumažėtų planavimo dokumentų rengimo laiko sąnaudos, mokytojas, turėdamas mažiau klasių, daugiau dėmesio skirtų pasirengimui pamokoms, metodiniam darbui, aktyvių mokymo metodų taikymui, šiuolaikinių informacinių technologijų panaudojimui ugdymo procese ir t. t.); būtų taupiau ir tikslingiau panaudojamos lėšos apsirūpinant mokymo priemonėmis; žymiai sumažėtų mokyklų vadovų ir jų pavaduotojų darbo funkcijų ir tai tiesiogiai įtakotų jų darbo kokybę.
Tretysis suinteresuotas asmuo Varėnos „Ryto“ vidurinė mokykla prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą. Paaiškino, kad apie tai, kurią mokyklą siūloma reorganizuoti į gimnaziją, o kurią – į pagrindinę mokyklą, buvo diskutuojama mokyklų bendruomenėse, Varėnos rajono savivaldybės internetinėje svetainėje. Mokyklų tinklo pertvarka aptarta 2009-01-21 rajono mokyklų vadovų susitikime su Varėnos rajono meru V. M.. 2009-02-05 Varėnos rajono savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjas L. T. Varėnos „Ryto“ vidurinės mokyklos Mokytojų tarybos posėdyje supažindino pedagogus su siūlomais mokyklų pertvarkos žingsniais. Buvo siūloma, kad nuo 2009/2010 m. Varėnos „Ąžuolo“ vidurinės mokyklos 1 - 4 klasės būtų priskiriamos Varėnos „Šaltinėlio“ pradinei mokyklai, 5 klasės perkeliamos į Varėnos „Ryto“ vidurinę mokyklą, o Varėnos „Ryto“ vidurinės mokyklos 9 klasės perkeliamos į Varėnos „Ąžuolo“ vidurinę mokyklą. 2009-03-05 Varėnos rajono tarybos Švietimo komiteto pirmininkas V. P., Varėnos rajono savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjas L. T. bei vyriausiasis specialistas A. S. ir Varėnos „Ryto“ vidurinės mokyklos direktorius R. V. susitiko su Varėnos „Ryto“ vidurinės mokyklos aštuntų klasių mokinių tėvais ir diskutavo miesto mokyklų tinklo pertvarkos klausimais.
Nurodė, kad, įvykdžius mokyklų reorganizaciją, atsirastų teigiamų pokyčių pagrindinio ir vidurinio ugdymo programų įgyvendinime: mažesnėje, t. y. vienos pakopos mokykloje lengviau užtikrinti vadovavimo ir veiklos kokybę; pagerėtų pamokų ir neformaliojo ugdymo tvarkaraščių sudarymo galimybės; mokytojui lengviau pasiruošti pamokoms, kai jis dirba vienoje pakopoje; racionaliau būtų panaudojama mokymo bazė, t. y. mokymo priemonės ir finansiniai ištekliai; esant didesniam paralelinių klasių skaičiui, padidėtų pasirenkamųjų dalykų ir neformaliojo ugdymo būrelių pasiūla ir pasirinkimo galimybės; komplektuojant klases pagal vidutinį mokinių skaičių, o ne pagal maksimalų, pagerėtų mokinių mokymosi ir mokytojų darbo sąlygos; susidarytų geresnės galimybės organizuoti ugdymo procesą mokyklose birželio mėnesį, vykstant brandos egzaminams.
Pažymėjo, kad Varėnos rajono savivaldybės mero V. M. potvarkiu Nr. MV-16 sudaryta darbo grupė, įvertinusi susiklosčiusią dabartinę miesto bendrojo lavinimo mokyklą situaciją bei galimos pertvarkos privalumus ir trūkumus, padarė išvadą, kad ši pertvarka yra būtina ir turėtų pagerinti ugdymo organizavimą ir kokybę miesto mokyklose. Atkreipė dėmesį, kad jau pradėti Tarybos 2009-05-26 sprendimo Nr. T-VI-681 „Dėl Varėnos „Ryto” vidurinės mokyklos vidaus struktūros pertvarkymo” vykdymo darbai.
Motyvuojamoji dalis
Skundas atmestinas.
Varėnos rajono savivaldybės taryba 2009-04-28 posėdyje priėmė sprendimą Nr. T-VI-629 „Dėl Varėnos rajono savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos iki 2012 m. bendrojo plano 1 priedo (mokyklų tinklo pertvarkos siūlymų planas) patikslinimo“ kuriuo nuspręsta Varėnos „Ąžuolo“ vidurinės mokyklos pagrindu steigti gimnaziją, o Varėnos „Ryto“ vidurinę mokyklą reorganizuoti į pagrindinę mokyklą (b. l. 8-9). Šiuo skundžiamu sprendimu Varėnos rajono savivaldybės taryba patikslino savo 2004-06-22 sprendimą Nr. TV-339 „Dėl Varėnos rajono savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos iki 2012 m. bendrojo plano patvirtinimo“ (b. l. 10-15).
Dėl byloje svarstytinų klausimų rato apibrėžimo
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje Nr. AS8 – 79/2007 priimtoje 2007-02-08 nutartyje pakeitė ankstesnę praktiką, nustatytą nutartimi Nr. AS5 – 224/2005, ir išaiškino, kad savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas laikytinas savivaldybės vidaus administravimą (Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 2 dalis) reglamentuojančiu individualiu teisės aktu, nenustatančiu bendro pobūdžio teisės normų (elgesio taisyklių) kitiems teisės subjektams, nepatenkantiems į savivaldybės vidaus administravimo veiklos sferą, šis aktas pripažintinas programinio pobūdžio vidaus administravimo dokumentu, nustatančiu švietimo politikos prioritetus organizuojant savivaldybės veiklą. Teismas taip pat atkreipė dėmesį į tai, kad nagrinėjant bylą būtina atsižvelgti į Administracinių bylų teisenos įstatymo 3 straipsnio 2 dalies nuostatas, jog teismas nevertina ginčijamo administracinio akto politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu bei, vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 22 straipsnio 1 dalimi, nustatyti pareiškėjų teisinį suinteresuotumą ginčijamo akto atžvilgiu (akto galimą įtaką bei reikšmę jų teisėms bei įstatymo saugomiems interesams).
Tuo vadovaudamasis teismas sprendžia turintis teisę vertinti skundžiamo administracinio akto teisėtumą ta apimtimi, kiek jo priėmimas atitinka materialines ir procedūrines normas. Nagrinėjamoje byloje teismas nevertins ar Varėnos rajono savivaldybėje yra reikalingas mokyklų pertvarkymas ir kokio pobūdžio šis pertvarkymas turėtų būti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 3 straipsnio 2 dalis).
Dėl pareiškėjo suinteresuotumo
Teismų praktikoje nėra suformuluoti kriterijai, kokio masto suinteresuotumas turi būti nustatytas tam, kad asmuo galėtų pateikti skundą dėl bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano sprendinių pagrįstumo. Teismų praktikoje tinkamais pareiškėjais buvo pripažinti Tiek fiziniai asmenys, tiek mokyklų darbuotojų profesinės sąjungos, mokyklos.
Pareiškėjas R. R. yra Varėnos rajono savivaldybės tarybos narys. Jis dalyvavo 2009-04-28 Tarybos posėdyje ir oponavo ginčijamo sprendimo priėmimui. Tiek Tarybos posėdžio metu, tiek nagrinėjant bylą teisme pareiškėjas nurodė, kad jam pateikti 80 tėvų, kurių vaikai mokosi „Ryto“ ir „Ąžuolo“ mokyklose, raštai, kad jie nesutinka su vykdoma pertvarka. Nustačius tokias aplinkybes darytina išvada, kad R. R. yra tinkamas pareiškėjas byloje.
Dėl klausimo pateikimo tarybos posėdžiui tvarkos laikymosi
Teisės aktai riboja subjektų ratą, kuriems suteikiama teisė pateikti klausimus svarstymui savivaldybės tarybos posėdyje. Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad savivaldybės tarybos posėdyje svarstytinus klausimus kartu su sprendimų projektais pateikia komitetai, komisijos, tarybos nariai, tarybos narių frakcijos ir grupės, savivaldybės kontrolierius bei savivaldybės administracijos direktorius. Tie patys svarstytinus projektus turintys teisę pateikti asmenys yra išvardinti ir Varėnos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 162 punkte. Reglamente papildomai paaiškinta, kad teikiami projektai turi būti pasirašyti klausimo teikėjo (pvz., administracijos direktoriaus) ir suderinti su Teisės ir personalo skyriumi, atitinkamų administracijos padalinių vadovais (konkrečiai su kuriais nustato Administracijos direktoriaus patvirtintas Administracijos darbo reglamentas), Dokumentų ir ryšių su visuomene skyriumi, Tarybos sekretoriumi ir savivaldybės administracijos direktoriumi ar administracijos direktoriaus pavaduotoju. Papildomas reglamentavimas kokia tvarka rengiami ir teikiami derinimui tarybos sprendimų ir mero potvarkių projektai numatyta Varėnos rajono savivaldybės administracijos darbo reglamente. Šio dokumento 38 punktas numato, jog administracijos padaliniai, vykdydami mero, direktoriaus pavedimus, taip pat savo iniciatyva rengia ir teikia Tarybai svarstyti tarybos sprendimų ir kitų teisės aktų projektus bei mero potvarkius. Teisės aktų projektai rengėjų turi būti suderinti su Administracijos padaliniais, su kurių kompetencija jie susiję (42 punktas). Suderinimo faktas patvirtinamas įstaigos vadovo, administracijos padalinio vadovo viza. Direktoriaus ar direktoriaus pavaduotojo vizuotas teisės akto projektas savivaldybės tarybos reglamento nustatyta tvarka teikiamas savivaldybės merui arba tarybai (51 punktas).
Atsakovas atsiliepime bei pasisakymuose teismo posėdžio metu teigė, kad Projekto teikėju buvo administracijos direktorius, o L. T. buvo tik klausimą posėdžio metu pristatęs pranešėjas. Tokia situacija sutinkamai su aukščiau išvardintais teisės aktais yra tinkama, kadangi administracijos direktorius turi tarybos sprendimo priėmimo iniciatyvos teisę. Projekto pristatymo, pranešimo klausimas teisės aktuose nėra reglamentuotas. Nesant reglamentavimo, kad tik projekto teikėjas turi teisę pristatyti klausimą posėdžio metu, nėra pažeidimas, jei pristatyti projektą pavedama kitam asmeniui.
Varėnos rajono savivaldybės administracijos direktorius 2004-12-13 įsakymu Nr. DV-583 patvirtindamas Varėnos rajono savivaldybės administracijos darbo reglamentą jo 38 punktu pavedė jam Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 dalimi suteiktos sprendimo priėmimo iniciatyvos teisę kitiems administracijos padaliniams. Kadangi Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 dalis pateikia išsamų ir baigtinį tokios teisės turėtojų sąrašą, tai teisės perleidimas bet kuriam šioje teisės normoje nenumatytam asmeniui prieštarauja įstatymo normai ir pripažįstamas neteisėtu. Esant prieštaravimui tarp žemesnės ir aukštesnės teisinės galios normų teismas vadovaujasi įstatymo normomis.
Iš Varėnos rajono savivaldybės tarybos sprendimų projektų registro išrašo matyti, kad Projektas buvo užregistruotas 2009-04-17, jo rengėju nurodytas A. S., o atsakingu asmeniu L. T.. Rašytinių įrodymų dėl administracijos direktoriaus pavedimo L. T. parengti Projektą nėra. Sutinkamai su Varėnos rajono savivaldybės administracijos darbo reglamento 51 punktu bei Varėnos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 162 punktu administracijos direktorius turi pasirašyti kiekvieną teikiamą projektą, tiek tada, kai jis yra klausimo teikėjas, tiek ir tada, kai klausimo teikėju yra bet kuris kitas asmuo. Ant savivaldybės Tarybai pateikto Projekto yra administracijos direktoriaus parašas. Teismo posėdžio metu L. T. pažymėjo, kad rašytinio administracijos direktoriaus pavedimo jis nebuvo gavęs, o Projektą parengė dėl to, kad jam pavesta kuruoti švietimo sritį, mokyklų pertvarka buvo numatyta bendrajame plane. Įvertinęs surinktus įrodymus teismas daro išvadą, kad Projektas buvo pateiktas be atskiro administracijos direktoriaus pavedimo, bet su jo žinia ir pritarimu.
Savivaldybės tarybos nariams buvo pateiktas sprendimo projektas Nr. 4-VI-p-126 (b. l. 16), kuriame šį ginčą liečiančioje skiltyje dėl „Ryto“ ir „Ąžuolo“ vidurinių mokyklų reorganizavimo, numatytas mokyklų reorganizavimas vieną pertvarkant į pagrindinę mokyklą, o vietoje kitos steigiant gimnaziją, tačiau nėra nurodyta koks sprendimas kurios mokyklos atžvilgiu siūlomas priimti. Siūlymą gimnaziją steigti „Ąžuolo“ mokykloje pirmas išsakė savivaldybės tarybos metu klausimą pristatęs L. T., Varėnos rajono savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjas. L. T. pagal užimamas pareigas nėra asmuo, kuriam suteikta sprendimo priėmimo iniciatyvos teisė, todėl teisės pakeisti svarstymui pateiktą projektą jis neturėjo. Pateikus projektą, kuriame nenurodyti pertvarkomų mokyklų pavadinimai, tarybos nariams turėjo būti suteikta teisė rinktis mokyklą svarstymo ir balsavimo būdu. Tuo tarpu, kaip matyti iš Varėnos rajono savivaldybės tarybos posėdžio protokolo, L. T. tiesiogiai nurodė, kad siūloma gimnaziją steigti „Ąžuolo“ vidurinėje mokykloje. Kaip tik tokį pasiūlymą meras pateikė balsavimui.
Atkreiptinas dėmesys, kad pareiškėjas ir atsakovas pateikė skirtingus Projektų variantus. Pareiškėjo pateiktame Projekte nėra nurodyta kuri mokykla bus laikoma gimnazija, o vienos iš mokyklų reorganizavimo į pagrindinę mokyklą data nurodyta 2012-09-01. Atsakovo pateiktame Projekte įrašyti mokyklų pavadinimai ir pataisyta mokyklos reorganizavimo į pagrindinę mokyklą data, nurodant 2012-08-31. Pažymėtina, kad nei Vietos savivaldos įstatymas, nei Reglamentas nenumato jokių reikalavimų sprendimo projektui, išskyrus formalius (Reglamento 162 punktas).
Sutinkamai su Administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 dalies 3 punktu dėl padarytų procedūrinių pažeidimų skundžiamas aktas gali būti panaikintas tik tada, kai konstatuojama, kad buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą. Taigi, teismui suteikta teisė įvertinti pažeidimų pobūdį ir jų įtaką priimtam sprendimui. Teismų praktikoje yra suformuota nuostata, kad dėl procesinių pažeidimų sprendimas gali būti naikinamas tik tada, kai šie pažeidimai yra esminiai, galintys pakeisti paties sprendimo turinį.
Vertindamas šias aplinkybes teismas atsižvelgia ir į sprendimo panaikinimo teisines pasekmes. Čia pažymėtina, kad Varėnos vidurinių mokyklų pertvarkymo, įsteigiant gimnaziją klausimas jau yra išspręstas Varėnos rajono savivaldybės tarybos 2004-06-22 sprendimu Nr. TV-339, kurio teisėtumas patikrintas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005-03-10 nutartimi. Šiuo metu pertvarka yra prasidėjusi, pateikti prašymai dėl mokinių priėmimo, įsakymai dėl darbuotojų perkėlimo. Mokyklos, kurioje bus steigiama gimnazija, pasirinkimo klausimas buvo aptartas 2009-01-21 Rajono mokyklų vadovų pasitarime (b. l. 52-56), Varėnos „Ryto“ vidurinės mokyklos mokinių tėvų ir savivaldybės administracijos darbuotojų 2009-03-05 susitikime (b. l. 57-59), Varėnos „Ąžuolo“ vidurinės mokyklos mokinių tėvų ir savivaldybės administracijos darbuotojų 2009-03-04 susitikime (b. l. 60-62), Varėnos „Ryto“ vidurinės mokyklos 2009-02-05 mokytojų tarybos posėdyje (b. l. 63), Varėnos „Šaltinėlio“ pradinės mokyklos mokytojų ir Varėnos rajono savivaldybės administracijos švietimo, kultūros ir sporto skyriaus vedėjo L. T. 2009-03-10 susitikime (b. l. 64), Varėnos „Ąžuolo“ vidurinės mokyklos mokytojų tarybos 2009-02-09 posėdyje (b. l. 65).
Išanalizavęs tarybos posėdžio protokolą teismas daro išvadą, kad tarybos posėdžio metu tarybos nariams buvo suteikta galimybė tinkamai apsvarstyti klausimą ir priimti objektyvų sprendimą. Todėl nepripažįsta nurodytų pažeidimų, sąlygojusiais neobjektyvų aplinkybių vertinimą ir sprendimo nepagrįstumą.
Dėl Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo pažeidimo ir kvorumo
Varėnos rajono savivaldybės tarybos 2009-04-28 posėdyje dalyvavo 25 nariai (b. l. 18). Nuo Projekto svarstymo nusišalino 6 nariai – L. D., A. M., G. S., A. S., J. S. ir D. T. (b. l. 19). Apie nusišalinimą pareiškė V. P. ir K. J.. Balsavime dėl Projekto dalyvavo 14 tarybos narių, kodėl nebalsavo likę 5, posėdžio protokole neužfiksuota. Pareiškėjo nuomone, nusišalinimo pareigos neįvykdė 4 tarybos nariai, susiję su „Ryto“ mokykla, iš 14 dalyvavusių balsavime – K. J. (mokosi sūnus), R. V. (mokosi dukra), A. A. T. (mokosi vaikaičiai), V. B. (dirba žmona).
Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje 11 straipsnis numato, kad asmeniui, dirbančiam valstybinėje tarnyboje, draudžiama dalyvauti rengiant, svarstant ar priimant sprendimus arba kitaip paveikti sprendimus, kurie sukelia interesų konfliktą. Prieš pradedant tokio sprendimo rengimo, svarstymo ar priėmimo procedūrą arba pačios procedūros metu asmuo, dirbantis valstybinėje tarnyboje, privalo informuoti savo tiesioginį vadovą ar institucijos vadovo įgaliotą atstovą bei asmenis, kurie kartu dalyvauja sprendimo rengimo, svarstymo ar priėmimo procedūroje, apie esamą interesų konfliktą ir nusišalinti nuo dalyvavimo tolesnėje procedūroje. Institucijos vadovas ar jo įgaliotas atstovas gali nepriimti pareikšto nusišalinimo ir įpareigoti asmenį dalyvauti tolesnėje procedūroje. Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, kuriai sutinkamai su Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo 17 straipsnio 6 punktu teikia metodines konsultacijas, 2009-03-19 raštu Nr. S-297-(2.5) išaiškino, kad sąsajumą su mokykla rodo tai, kad patys asmenys, jų sutuoktiniai, kiti artimi asmenys dirba mokyklose arba jose mokosi vaikai ir vaikaičiai.
Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 1 dalis numato, kad savivaldybės tarybos posėdžiai yra teisėti, jeigu juose dalyvauja išrinktų tarybos narių dauguma, o 9 dalis, kad savivaldybės tarybos sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių tarybos narių balsų dauguma. Jeigu balsai pasiskirsto po lygiai, lemia mero balsas.
Kaip matyti iš atsakovo pateikto sąrašo (b. l. 107) net 11 iš 25 tarybos narių yra nurodę apie galimą interesų konfliktą. Tarybos posėdžio metu buvo pasinaudota teise, nurodyta ir Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2009-03-19 rašte Nr. S-297-(2.5), t. y., tuo atveju, kai sprendimas susijęs su daugumos savivaldybės tarybos narių privačiais interesais ir jiems nusišalinus sprendimą būtų neįmanoma priimti, tarybos nariai gali apsvarstyti galimybę dalyvauti tolesnėje procedūroje ir klausimą spręsti iš esmės. Tarybos posėdžio metu buvo nuspręsta, kad balsavime negali dalyvauti asmenys, kurie dirba abiejose mokyklose. Priimant tokį sprendimą dalyvavo 19 tarybos narių, iš kurių nei vienas nebalsavo prieš ir tik 4 buvo susilaikę, tame tarpe ir pareiškėjas. Nors sprendimo priėmimui būtinas kvorumas, nusišalinus 11 tarybos narių būtų išlaikytas (reikalinga ne mažiau 13 narių), tačiau, atsižvelgiant į tai, kad suinteresuotais pripažintina itin didelis tarybos narių skaičius, tokio sprendimo priėmimas laikytinas pagrįstu. Pažymėtina, kad iš tarybos posėdžio protokolo nematyti, kurie 5 tarybos nariai (išskyrus nusišalinusius) iki balsavimo už Projektą pasišalino iš salės, todėl spręsti ar dalyvavo balsavime pareiškėjo nurodyti asmenys, negalima dėl nepakankamų duomenų. Tokiu atveju teismas neturi pagrindo laikyti, kad pareiškėjo įvardintiems suinteresuotais asmenims dalyvaujant balsavime galėjo būti pažeisti sprendimo priėmimo objektyvumo ir nešališkumo principai.
Be to, Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo normų laikymąsi tikrina ir vertina Vyriausioji tarnybinės etikos komisija. Ši komisija jokių sprendimų dėl to, kad balsavime dalyvavę nariai pažeidė etikos nuostatas nepriėmė. 2009-03-19 raštas Nr. S-297-(2.5) yra metodinis nurodymas, bet ne sprendimas. Teismui nesuteikta teisė vykdyti nagrinėjamoje byloje Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos funkcijas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2005-04-07 nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A6-122-05, vertindamas argumentą dėl to, kad priimant sprendimą dalyvavo asmenys, kurių suinteresuotumas buvo nustatytas Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos sprendimais, šios aplinkybės nelaikė sprendimo negaliojimo pagrindu.
Dėl sprendimo atitikimo materialios teisės normoms.
Mokyklų pertvarkymo klausimai reglamentuojami Švietimo įstatymo 44 straipsnyje. Čia numatyta, kad savivaldybės taryba ikimokyklinio, kitas neformaliojo švietimo mokyklas reorganizuoja, likviduoja ar pertvarko savarankiškai, o bendrojo lavinimo, specialiojo ugdymo, profesinio mokymo mokyklas, pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančias įstaigas – pagal Vyriausybės nustatytus kriterijus. Steigėjas mokyklą, pagalbos mokiniui, mokytojui ir mokyklai įstaigą reorganizuoja, likviduoja ar pertvarko Civilinio kodekso nustatyta tvarka. Švietimo įstatymo 28 straipsnyje numatyta, kad turi būti kuriamas švietimo teikėjų tinklas, kurio paskirtis – užtikrinti visiems Lietuvos Respublikos piliečiams ir užsieniečiams, turintiems teisę nuolat gyventi ar laikinai apsigyventi Lietuvos Respublikoje, privalomojo ir visuotinio švietimo prieinamumą, jo įvairovę, galimybes mokytis visą gyvenimą. Į šį tinklą įeina ir savivaldybių bendrojo lavinimo mokyklos. Tinklas kuriamas, tame tarpe ir steigiant, reorganizuojant, likviduojant ir pertvarkant mokyklas. Įgyvendindama šias Švietimo įstatymo nuostatas Vyriausybė 2004-06-14 nutarimu Nr. 745 patvirtino Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisykles, o tos pačios datos nutarimu Nr. 746 patvirtino Bendrojo lavinimo, specialiojo ugdymo, profesinio mokymo mokyklų, pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančių įstaigų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo ir pertvarkymo kriterijus. Vadovaujantis Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklėmis vykdomas mokyklų tinklo procesas. Šis procesas susideda iš 3 stadijų iniciavimo, įgyvendinimo ir įtvirtinimo (35 punktas). Iniciavimo stadijoje rengiami mokyklų tinklo pertvarkos bendrieji planai. Bendrasis planas grindžiamas švietimo tikrosios būklės analize ir raidos prognozėmis, jame nurodomi esamos mokyklų tinklo būklės privalumai ir trūkumai, strateginis mokyklų tinklo pertvarkos tikslas, uždaviniai, prioritetai, pagrindinių rezultatų rodikliai, nustatomas numatomos mokyklų tinklo pertvarkos poveikis. Savivaldybės administracijos direktorius rengia savivaldybės bendrojo plano projektą, atsižvelgdamas į savivaldybės teritorijoje esančių valstybinių ir nevalstybinių mokyklų steigėjų, gretimų savivaldybių planus steigti, reorganizuoti, pertvarkyti ir likviduoti pavaldžias mokyklas, vykdančias pradinio, pagrindinio, vidurinio, specialiojo ugdymo ir profesinio mokymo programas. Savivaldybės bendrąjį planą tvirtina savivaldybės taryba (36 punktas).
Pareiškėjas teigia, kad ginčas šioje byloje turi būti sprendžiamas taikant Vyriausybės 2004-06-14 nutarimu Nr. 746 nustatytą tvarką. Toks jo teiginys pripažįstamas nepagrįstu, kadangi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009-07-09 nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A822-1818/09 yra išaiškinęs, jog minėtu nutarimu nustatyta tvarka yra taikoma tik tada, kada keičiama mokyklos teisinė forma, o ne tada, kai vykdoma jos vidaus struktūros pertvarka. Tokia išvada padaryta atsižvelgiant į tai, kad Švietimo įstatymo 44 straipsnis nukreipia į Civilinio kodekso normas. Tuo tarpu Civilinio kodekso 2.104 straipsnyje ,,Juridinių asmenų pertvarkymas“ juridinio asmens pertvarkymas apibrėžiamas kaip ,,juridinio asmens teisinės formos pakeitimas, kai naujos teisinės formos juridinis asmuo perima visas pertvarkytojo juridinio asmens teises ir pareigas“. Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 29 punkte mokyklos organizacinės veiklos pakeitimai (klasių, grupių, skyrių, filialų steigimas ar likvidavimas, mokymo valstybine lietuvių kalba ar tautinės mažumos kalba įvedimas ar pabaiga mokykloje, mokyklos tipo pakeitimas) yra įvardijami kaip mokyklos vidaus struktūros pertvarkymas. Šiame teisės akte mokyklos reorganizavimo, mokyklos pertvarkymo ir mokyklos vidaus struktūros pertvarkymo sąvokos yra naudojamos kaip atskiros ir savarankiškos. Sutinkamai su Švietimo įstatymo 41 straipsniu mokyklos pagal savo statusą skirstomos į tipus – vidurinės, pagrindinės, gimnazijos ir panašiai.
Čia nagrinėjamoje byloje ginčijamu savivaldybės tarybos sprendimu “Ryto” ir “Ąžuolo” mokyklų teisinė forma nėra keičiama, jos abi buvo ir lieka atskiromis biudžetinėmis įstaigomis. Mokyklos pertvarkymas iš vidurinės į pagrindinę reiškia jos tipo pakeitimą, todėl švietimo teisinius santykius reglamentuojančių teisės aktų prasme tai laikytina mokyklos vidaus struktūros pertvarkymu, o ne mokyklos pertvarkymu. Taigi, teismas, vadovaudamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojama praktika, daro išvadą, kad bendrojo lavinimo mokyklų reorganizavimo kriterijais, numatytais 2004-06-14 nutarime Nr. 746, šioje byloje negali būti vadovaujamasi.
Pažymėtina ir tai, kad bendrasis planas yra švietimo tinklo kūrimo iniciavimo stadijoje primamas dokumentas, tai reiškia, kad jame atsispindi ketinimai, bet ne realūs veiksmai. Konkretūs mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo ar pertvarkos projektai priimami ir įgyvendinami sprendimai dėl konkrečių mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo ar pertvarkos įgyvendinimo stadijoje. Todėl būtų neprotinga nustatytus kriterijus taikyti jau iniciavimo stadijoje. Akcentuotina ir tai, kad Vyriausybės 2004-06-14 nutarimo Nr. 746 8 punkto e) papunktis leidžia reorganizuoti mokyklą tada, kai vidurinės mokyklos pagrindu steigiama gimnazija.
Remdamasis aukščiau išdėstytais argumentais teismas pareiškėjo skundą atmeta.
Rezoliucinė dalis
nusprendė:
Skundą atmesti.
Sprendimas per keturiolika dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą Vilniaus apygardos administraciniam teismui arba tiesiogiai apeliacinės instancijos teismui.