Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų: Nijolės Čekanauskienės, Irenos Varžinskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Dalytės Zlatkuvienės,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje prašymą atsakovui Biržų rajono savivaldybės administracijos direktoriui, trečiajam suinteresuotam asmeniui Biržų rajono savivaldybės administracijai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Atsakovas Biržų rajono savivaldybės administracijos direktorius ir trečiojo suinteresuoto asmens Biržų rajono savivaldybės administracijos atstovas teismo posėdyje nedalyvavo, apie teismo posėdžio vietą ir laiką jam pranešta teisės aktų nustatyta tvarka. Savo atsiliepimu teismui (b.l.16-18) su pareiškėjo prašymu nesutiko, prašė jį atmesti, kaip nepagrįstą. Nurodė, kad Administracijos struktūroje, patvirtintoje Biržų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. rugsėjo 29 d. sprendimu Nr. T-212 „Dėl Biržų rajono savivaldybės administracijos struktūros patvirtinimo“, nėra numatyta pareigybių, neįeinančių į struktūrinių padalinių sudėtį. Administracijos direktorius, vykdydamas pasikeitusį teisinį reglamentavimą, kiek tai susiję su Koordinatoriaus pareigybės įsteigimu, 2017 m. rugsėjo 18 d. raštu Nr. SN-1255 „Dėl siūlymo pakeisti Biržų rajono savivaldybės administracijos struktūrą“ pateikė Biržų rajono savivaldybės merui siūlymą pakeisti Administracijos struktūrą, siūlydamas įsteigti pareigybes, neįeinančias į struktūrinių padalinių sudėtį. Tvirtino, kad savivaldybės administracijos struktūros, nuostatų ir darbo užmokesčio fondo tvirtinimas, didžiausio leistino valstybės tarnautojų pareigybių ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, skaičiaus savivaldybės administracijoje nustatymas yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija. Teigė, kad atsakovas yra visiškai įvykdęs jam Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 10 punkte nurodytus veiksmus, kiek tai susiję su savivaldybės administracijos struktūros tvirtinimu, t. y. jis Biržų rajono savivaldybės merui pateikė siūlymą pakeisti Administracijos struktūrą. Atkreipė dėmesį, kad Administracija Koordinatoriaus pareigybei finansuoti valstybės biudžeto lėšų nėra gavusi.

Motyvuojamoji dalis

Skundas atmestinas.

Byloje kilo ginčas dėl Biržų rajono savivaldybės administracijos direktoriaus įpareigojimo, vadovaujantis Vaiko priežiūros įstatymo 29 straipsnio ir Švietimo įstatymo 23 straipsnio 3 dalies nuostatomis, užtikrinti, kad Biržų rajono savivaldybės administracijoje būtų paskirtas tarpinstitucinio bendradarbiavimo koordinatorius.

Pareiškėjo kreipimasis į teismą yra grindžiamas Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo (toliau – Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas) 5 straipsnio 2 dalies 2 punktu, numatančiu, jog nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės atstovas:

1) atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pateikia rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymą, vykdyti Vyriausybės sprendimą;

2) per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą įvykdyti reikalavimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs šios dalies 1 punkte nurodytą Vyriausybės atstovo reikalavimą, atsisako jį vykdyti) ABTĮ nustatyta tvarka kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Bylos duomenimis nustatyta, kad Vyriausybės atstovas 2018 m. vasario 13 d. raštu Nr. 1-23 „Dėl dokumento kopijos pateikimo“ kreipėsi į Biržų rajono savivaldybę, prašydamas pateikti informaciją, ar Biržų rajono savivaldybėje yra įsteigta Koordinatoriaus pareigybė, pateikti pareigybės aprašymo kopiją ir informaciją apie pareigybės užimtumą. Biržų rajono savivaldybės administracija 2018 m. vasario 19 d. raštu Nr. SN-269 „Dėl dokumento kopijos pateikimo“ informavo, kad Administracijoje tokia pareigybė neįsteigta. Vyriausybės atstovas, vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu 2018 m. vasario 23 d. reikalavimu Nr. 1 „Dėl Lietuvos Respublikos vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros įstatymo ir Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo nuostatų įgyvendinimo“ pareikalavo Administracijos direktoriaus įgyvendinti Vaiko priežiūros įstatymo 29 straipsnio ir Švietimo įstatymo 23 straipsnio 3 dalies nuostatas, t. y. užtikrinti, kad Administracijoje būtų paskirtas Koordinatorius. Administracija 2018 m. kovo 6 d. raštu Nr. SN-355 „Dėl Lietuvos Respublikos vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros įstatymo ir Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo nuostatų įgyvendinimo“ iš esmės atsakė, kad Vyriausybės atstovo reikalavimas neįgyvendintas ir tarpinstitucinio bendradarbiavimo koordinatorius nepaskirtas.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija 2012 m. balandžio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A520-2141/2012 išaiškino, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies nuostata, kad savivaldybės administravimo subjektas „neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų“ taikoma situacijai, kai savivaldybės administravimo subjektas nesielgia taip, kaip jį įpareigojo elgtis atitinkamas įstatymas ar Vyriausybės sprendimas (nutarimas), t. y. nepaiso jam privalomai nustatyto elgesio modelio. Sprendžiant Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies taikymo pagrįstumo klausimą, kiekvienu konkrečiu atveju būtina nustatyti, ar šios teisės normos pagrindu savivaldybės administravimo subjektui Vyriausybės atstovo pateiktame reikalavime (ir atitinkamame Vyriausybės atstovo prašyme teismui) nurodyti įstatymai ar Vyriausybės sprendimai (dėl kurių neįgyvendinimo ar nevykdymo yra jie pateikti) atitinka nurodytus kriterijus. Taip pat būtina išaiškinti teisės akto (kurio įgyvendinimo siekia Vyriausybės atstovas) paskirtį bei jo taikymo (tuo pačiu ir taikymo laike) ypatumus. Įstatymo ar Vyriausybės sprendimo savivaldybės administravimo subjektui nustatyti reikalavimai dėl privalomo elgesio modelio yra (turi būti) suformuluoti imperatyviai, aiškiai ir nedviprasmiškai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1273/2012).

2016 m. birželio 29 d. priimto Lietuvos Respublikos vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros įstatymo Nr.X-1238 pakeitimo įstatymo Nr. XII-2535 1 straipsniu, įsigaliojusiu 2017 m. rugsėjo 1 d., buvo pakeistas Vaiko priežiūros įstatymas ir jis išdėstytas nauja redakcija.

Naujos redakcijos Vaiko priežiūros įstatymo 29 straipsnis numato tarpinstitucinio bendradarbiavimo koordinatoriaus pareigybę, apibrėžia jo teises, pareigas ir įgaliojimus, o būtent: pagal šio straipsnio 1 dalį, Koordinatorius:

1) planuoja, koordinuoja ir vertina vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros priemonių ar auklėjamojo poveikio priemonės įgyvendinimą, pagalbos vaiko atstovams pagal įstatymą, kai vaikui skiriamos minimalios ar vidutinės priežiūros priemonės ar auklėjamojo poveikio priemonė, teikimą savivaldybėje;

2) pasibaigus nustatytam vaiko vidutinės priežiūros ar auklėjamojo poveikio priemonės vykdymo terminui, koordinuoja vaiko socialinę integraciją į bendruomenę;

3) sistemina ir analizuoja informaciją apie vaiko teisių pažeidimus, psichoaktyviųjų medžiagų vartojimą, smurtą, nusikalstamumą, kitus socialinės rizikos veiksnius ir jų priežastis savivaldybės teritorijoje;

4) vertina vaiko minimalios priežiūros priemones vykdančių asmenų ir jų teikiamų paslaugų įvairovę, prieinamumą bei poreikį savivaldybėje ir teikia siūlymus savivaldybės administracijos direktoriui dėl jų tobulinimo;

5) kartą per metus atsiskaito savivaldybės administracijos direktoriui už vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros priemonių ar auklėjamojo poveikio priemonės įgyvendinimą, jų vykdymo eigą ir rezultatus;

6) teikia informaciją visuomenei, kitiems suinteresuotiems asmenims apie vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros priemonių ar auklėjamojo poveikio priemonės įgyvendinimą;

7) bendradarbiauja su savivaldybės administracijos Vaiko gerovės komisija, vaiko minimalios priežiūros priemones vykdančiais asmenimis, vaikų socializacijos centrais, savivaldybės administracijos struktūriniais padaliniais, teritorine policijos įstaiga, švietimo, socialinių paslaugų, sveikatos priežiūros įstaigomis, probacijos tarnybomis, nevyriausybinėmis organizacijomis ir kitomis suinteresuotomis institucijomis, įstaigomis ar asmenimis;

8) atlieka kitas teisės aktuose nustatytas funkcijas.

2 šio straipsnio dalis numato, kad Koordinatorius turi teisę:

1) bendrauti su vaiku, vykdydamas šio straipsnio 1 dalyje nustatytas funkcijas;

2) gauti vaiko minimalios ar vidutinės priežiūros priemonių ar auklėjamojo poveikio priemonės vykdymo veiksmingumui užtikrinti arba šio straipsnio 1 dalyje nustatytoms funkcijoms atlikti reikalingą konfidencialią informaciją iš savivaldybės administracijos Vaiko gerovės komisijos, vaiko minimalios priežiūros priemones vykdančių asmenų, vaikų socializacijos centrų, kitų įstaigų ar organizacijų;

3) teikti prašymą savivaldybės administracijos direktoriui dėl vaiko minimalios ar vidutinės priežiūros priemonių skyrimo, pratęsimo, pakeitimo ar panaikinimo;

4) kreiptis į savivaldybės administracijos direktorių, kitas institucijas, kurios teisės aktų nustatyta tvarka gali priimti sprendimus dėl paslaugų ar pagalbos vaikui ir jo atstovams pagal įstatymą teikimo savivaldybėje vaiko minimalios ar vidutinės priežiūros priemonių ar auklėjamojo poveikio priemonės vykdymo metu ir joms pasibaigus;

5) naudotis kitomis teisės aktuose nustatytomis teisėmis.

1) dalyvauti savivaldybės administracijos Vaiko gerovės komisijos posėdžiuose ir raštu teikti išvadą dėl vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros priemonių skyrimo, pratęsimo, pakeitimo ar panaikinimo, pagalbos priemonių vaiko atstovams pagal įstatymą;

2) kartu su šio įstatymo 16 straipsnio 2 dalyje nurodytais asmenimis parengti individualų vaiko minimalios priežiūros vykdymo planą, stebėti ir kontroliuoti jo įgyvendinimą;

3) dalyvauti rengiant ir įgyvendinant individualų vaiko vidutinės priežiūros ar auklėjamojo poveikio priemonės vykdymo planą;

4) pasibaigus nustatytam vaiko vidutinės priežiūros ar auklėjamojo poveikio priemonės vykdymo terminui, parengti vaiko socialinės integracijos planą ir koordinuoti jo įgyvendinimą;

5) konsultuoti vykdant vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros priemones ar auklėjamojo poveikio priemonę dalyvaujančius asmenis ir koordinuoti jiems reikalingų paslaugų ar pagalbos teikimą;

6) vertinti vaikui paskirtos minimalios ar vidutinės priežiūros priemonių ar auklėjamojo poveikio priemonės vykdymo veiksmingumą ir aptarti jos vykdymo rezultatus su vaiku, vaiko atstovais pagal įstatymą, vaiko minimalios priežiūros priemones vykdančiais asmenimis ar vaikų socializacijos centru;

7) atlikti kitas teisės aktuose nustatytas pareigas.

2016 m. birželio 29 d. priimto Lietuvos Respublikos vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros įstatymo Nr.X-1238 pakeitimo įstatymo Nr. XII-2535 2 straipsnis nustatė, kad Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministras, Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministras, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministras ir savivaldybių institucijos iki 2017 m. rugpjūčio 31 d. priima šio įstatymo įgyvendinamuosius teisės aktus.

Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 23 straipsnio 3 dalis (2017-06-29 įstatymo Nr.XII-2536 redakcija, galiojanti nuo 2017-09-01) nustato, kad savivaldybėje koordinuotai teikiamų švietimo pagalbos, socialinių ir sveikatos priežiūros paslaugų vaikams nuo gimimo iki 18 metų (turintiems didelių ir labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių- iki 21 metų) ir jų tėvams (globėjams, rūpintojams) koordinavimą užtikrina savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas- tarpinstitucinio bendradarbiavimo koordinatorius, kurio kvalifikacinius reikalavimus nustato švietimo ir mokslo ministras kartu su socialinės apsaugos ir darbo ministru ir sveikatos apsaugos ministru. Koordinuotai teikiamų švietimo pagalbos, socialinių ir sveikatos priežiūros paslaugų teikimo tikslą, principus, organizavimo ir finansavimą, kvalifikacinius reikalavimus Koordinatoriui reglamentuoja Aprašas, kurio 4 punkte įtvirtinti koordinuotai teikiamų paslaugų teikimo principai, tarp jų: kompleksiškumo-visapusiškai įvertinus vaikų ir jų tėvų (globėjų, rūpintojų) poreikius, vaiko gerovei užtikrinti teikiamos ne pavienės, bet tarpusavyje suderintos švietimo pagalbos, socialinės ir sveikatos priežiūros paslaugos (4.4. punktas), veiksmų suderinamumo- koordinuotai teikiamos paslaugos derinant vaiko gerovės užtikrinimo srityje savivaldybėje veikiančių institucijų, įstaigų, organizacijų veiksmus (4.5. punktas). Aprašo 14 punkte nustatyta, kad Koordinatoriaus pareigas eina savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas, 15 punkte yra įtvirtintos Koordinatoriaus funkcijos, kurias jis vykdo, siekdamas įgyvendinti Apraše keliamus tikslus, Aprašo 16 punkte nustatyta rekomendacija, kad Koordinatorius būtų atskaitingas savivaldybės administracijos direktoriui. Pažymėtina ir tai, kad 2017 m. rugsėjo 28 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo Nr.I-1234 pakeitimo įstatymas Nr.XIII-643, kuriuo Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymas išdėstytas nauja redakcija, įsigaliosiančia nuo 2018 m. liepos 1 d., ir šios redakcijos 34 straipsnio 3 dalyje taip pat įtvirtinta, kad Bendro darbo koordinavimo organizavimą savivaldybėje užtikrina Koordinatorius, kuris yra savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas.

Aukščiau išvardinti teisės aktai nenustato Koordinatoriaus pareigybės steigimo bei priėmimo į šias pareigas tvarkos, todėl teismas ginčo atveju vadovaujasi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo nuostatomis.

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 11 straipsnio 2 dalis nustato, kad viešojo administravimo įstaigos administracijos struktūrą nustato viešojo administravimo įstaigos vadovas, vadovaudamasis įstatymais ar jų pagrindu priimtais teisės aktais ir atsižvelgdamas į nustatytus viešojo administravimo įstaigos tikslus ir uždavinius, strateginius ar metinius veiklos planus ir patvirtintą valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis (toliau – darbuotojai), pareigybių skaičių, jeigu kiti įstatymai nenustato kitaip. To paties straipsnio 7 dalis nustato, kad uždaviniams ir funkcijoms, kurie nepriskirti atskiriems viešojo administravimo įstaigos administracijos padaliniams, įgyvendinti gali būti steigiama pareigybė (pareigybės), nepriklausanti (nepriklausančios) skyriui (biurui, tarnybai) ar departamentui (valdybai). Teisėjų kolegija, įvertinusi Vaiko priežiūros įstatyme, Švietimo įstatyme bei Apraše įtvirtintus koordinuotai teikiamų švietimo pagalbos, socialinių ir sveikatos priežiūros paslaugų teikimo tikslus, principus bei Koordinatoriaus funkcijas, sprendžia, kad Koordinatoriaus pareigybė turėtų būti į savivaldybės administracijos struktūrinius padalinius neįeinanti valstybės tarnautojo pareigybė, kuri yra savivaldybės administracijos struktūros dalis. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – Vietos savivaldos įstatymas) 16 straipsnio 2 dalies 10 punktas nustato, kad savivaldybės administracijos struktūros, nuostatų ir darbo užmokesčio fondo tvirtinimas, didžiausio leistino valstybės tarnautojų pareigybių ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, skaičiaus savivaldybės administracijoje nustatymas savivaldybės administracijos direktoriaus siūlymu mero teikimu yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija. Tai reiškia, kad šios funkcijos savivaldybės taryba negali perduoti jokiai savivaldybės institucijai ar įstaigai (Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 6 dalis). Bylos medžiaga patvirtina, kad Administracijos direktorius 2017-09-18 raštu Nr.SN-1255 kreipėsi į Biržų rajono savivaldybės merą, siūlydamas teikti Biržų rajono savivaldybės tarybai tvirtinti pakeistą (išdėstytą nauja redakcija) Administracijos struktūrą, papildant ją pareigybėmis, neįeinančiomis į struktūrinių padalinių sudėtį bei visą struktūrą pateikti grafiškai su nurodytais pavaldumo ryšiais (b.l.21-22), tačiau toks Administracijos direktoriaus siūlymas nebuvo įgyvendintas. Teisėjų kolegija pripažįsta pagrįstu atsakovo argumentą, kad tokiais savo veiksmais atsakovas atliko jo kompetencijai priskirtus veiksmus, siekiant įgyvendinti Vaiko priežiūros įstatymo 29 straipsnio ir Švietimo įstatymo 23 straipsnio 3 dalies nuostatas. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad būtent tokios praktikos laikosi kitos Lietuvos Respublikos savivaldybės, Koordinatoriaus pareigybę įsteigę kaip į savivaldybės administracijos padalinius neįeinančią valstybės tarnautojo pareigybę (pvz., Panevėžio rajono savivaldybės tarybos 2018-05-30 sprendimas Nr.T-115, Pagėgių savivaldybės tarybos 2017-10-02 sprendimas Nr.T-143, Birštono savivaldybės tarybos 2017-09-29 sprendimas Nr.TS-185, Kauno rajono savivaldybės tarybos 2017-09-28 sprendimas Nr.TS-348, Anykščių rajono savivaldybės tarybos 2017-09-28 sprendimas Nr.1-TS-275).

Vyriausybės atstovas 2018 m. vasario 23 d. reikalavimu, pateiktu Biržų rajono savivaldybės administracijos direktoriui, pareikalavo užtikrinti, kad Administracijoje būtų paskirtas Koordinatorius. Teismo vertinimu, toks reikalavimas nėra suformuluotas aiškiai ir nedviprasmiškai, t. y. nenurodyta, kokiomis konkrečiomis priemonėmis, atsižvelgiant į jam teisės aktais suteiktus įgaliojimus, administracijos direktorius turėtų užtikrinti Koordinatoriaus paskyrimą. Teismui taip pat nėra pateikti jokie argumentai, paremti faktinėmis aplinkybėmis bei teisės normomis, kad Administracijos direktoriaus pasirinktas būdas Koordinatoriaus pareigybei įsteigti, 2017-09-18 raštu siūlant merui teikti Biržų rajono savivaldybės tarybai tvirtinti pakeistą (išdėstytą nauja redakcija) Biržų rajono savivaldybės administracijos struktūrą), prieštarauja galiojantiems teisės aktams ar kad Administracijos direktorius nesielgia taip, kaip jį įpareigoja elgtis konkretus įstatymas ar Vyriausybės nutarimas. Remdamasi tuo, kas išdėstyta, teisėjų kolegija sprendžia, kad neįsteigus Koordinatoriaus pareigybės aukščiau nurodyta tvarka, Administracijos direktorius neturi galimybės įgyvendinti pareiškėjo 2018 m. vasario 23 d. reikalavimo. Todėl pareiškėjo prašymas atmestinas kaip nepagrįstas.

Rezoliucinė dalis

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

nusprendžia:

pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje prašymą atsakovui Biržų rajono savivaldybės administracijos direktoriui, trečiajam suinteresuotam asmeniui Biržų rajono savivaldybės administracijai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo dienos apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui tiesiogiai arba per Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmus.