Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš pirmininkaujančios posėdžiui ir pranešėjos Halinos Zaikauskaitės, kolegijos teisėjų Raimondo Blauzdžiaus ir Liudmilos Zaborovskos, sekretoriaujant Alicijai Ščerbaitei, dalyvaujant pareiškėjos atstovams advokato padėjėjui Nerijui Šmitui ir V. G., atsakovo atstovei Alvydai Jatulienei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Viešosios įstaigos „Vilniaus butai“ skundą dėl Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos sprendimo panaikinimo ir atsakovo Viešųjų pirkimų tarnybos prie LR Vyriausybės sprendimo panaikinimo, atsakovė Viešųjų pirkimų tarnyba prie Vyriausybės ir nustatė:

Aprašomoji dalis

Pareiškėja Viešoji įstaiga „Vilniaus butai“ (toliau – ir pareiškėja) padavė teismui skundą, kuriuo prašo:

panaikinti Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos 2007 04 11 sprendimą Nr. 2007/03-4R-80;panaikinti 2007 03 02 Viešųjų pirkimų tarnybos prie LR Vyriausybės raštą Nr. 4S-636 „Dėl viešojo pirkimo procedūrų įvertinimo“.

Paaiškina, kad Viešųjų pirkimų tarnyba (toliau – Tarnyba ar VPT) prie LR Vyriausybės, įvertinusi pareiškėjo VšĮ „Vilniaus butai“ pateiktą medžiagą apie viešąjį pirkimą „Viešasis dviejų lengvųjų automobilių pirkimas“, vykdytą įprastos komercinės praktikos būdu, 2007 03 02 raštu Nr. 4S-636 konstatavo, kad paminėta perkančioji organizacija pažeidė eilę šiame rašte nurodytų LR viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų.

Be to, aiškina, kad jeigu teismas ir nepripažintų šio administracinio akto individualiu administraciniu aktu, šis raštas galėtų būti laikomas VPT, kaip centrinio viešojo administravimo subjekto, veikimu viešojo administravimo srityje. Veikimo viešojo administravimo srityje sąvoka nėra apibrėžta įstatymuose. Mano, kad viešojo administravimo veiksmai yra bet kokie viešojo administravimo subjekto veiksmai, kuriais yra įgyvendinami įstatymai ir kiti norminiai teisės aktai, kurių rezultatas pasireiškia administracinių sprendimų priėmimu, įstatyme nustatytų administracinių paslaugų teikimu, viešųjų paslaugų teikimu ar viešojo administravimo subjekto atliekamu vidaus administravimu. Priimdama skundžiamą sprendimą VPT vykdė savo, kaip centrinio viešojo administravimo subjekto, Viešųjų pirkimų įstatymo 8 str. 2 d. 2 p. numatytą pareigą kontroliuoti viešuosius pirkimus. Pareiškėja teigia, kad visi jos paminėti požymiai pareiškėjai pagrįstai leidžia manyti, kad net jeigu skundžiamas raštas nebūtų pripažintas sprendimu, tai tuo atveju jis turėtų būti laikomas veikimu.

Teisminio bylos nagrinėjimo metu pareiškėjos atstovai palaikė skundo argumentus. Papildomai paaiškino, kad tiek VAGK, tiek atsakovė be pagrindo teigia, kad VPT 2007 03 02 raštas nesukelia neigiamų pasekmių pareiškėjai. Nurodo, kad VPT jau pradėjo administracinio teisės pažeidimo bylos teiseną įmonės direktoriaus V. G. atžvilgiu. Be to paaiškino, kad UAB „Moller Auto“ šio rašto pagrindu gali bet kada kreiptis į bendros kompetencijos teismą dėl žalos priteisimo ir šis raštas turės didesnę įrodomąją reikšmę nei kiti įrodymai. Aiškino, kad tokiais atvejais pareiškėja neturės jokios galimybės nuginčyti šio rašto turinio. Taip pat teigė, kad tokia pati informacija yra perduota ir UAB „Moller Auto“, todėl jau tai turi neigiamas pasekmes pareiškėjai. Rėmėsi Viešojo administravimo įstatymo 19 str. nuostatomis, kuriose nenumatyta jokių išimčių dėl tokio pobūdžio rašto skundimo teismui, nes šiuo raštu iš esmės buvo užbaigta administracinė procedūra.

Prašė skundą tenkinti.

Įvertinant Tarnybos raštą teisiniu aspektu pažymi, kad Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 – 11 dalys apibrėžia norminio, individualaus administracinių aktų ir administracinio sprendimo sąvokų turinį. Paaiškina, kad administracinis sprendimas yra viešojo administravimo institucijos valia, išreikšta administraciniame akte (VAĮ 2 str. 11 dalis), todėl toks sprendimas turi būti valdingo pobūdžio. Viešojo administravimo teisės aktai ir administraciniai sprendimai yra tarsi viešojo administravimo institucijų priemonė konkretiems valdymo sprendimams teisiškai įtvirtinti, nes būtent iš priimtų valdymo aktų ir sprendimų mes galime spręsti apie konkrečios viešojo administravimo institucijos valdymo tikslus, veiklos uždavinius, suteiktus teisinius įgaliojimus, taikomos veiklos formas bei metodus. Administraciniai aktai ir sprendimai – tai administracinės teisės esmė, ypatinga viešojo administravimo sritis įgyvendinant valdymo funkcijas. Administraciniuose sprendimuose ir aktuose kalbama apie viešojo administravimo institucijų (pareigūnų) veiklą priimant ir įforminant valdymo sprendimus viešojo administravimo srityje, o priimamuose sprendimuose, aktuose viešojo administravimo subjektai išreiškia savo valią.

Priimant ar išleidžiant administracinį sprendimą ar administracinį aktą visada atsiranda teisinių pasekmių. Tai lemia viešasis interesas. Viešojo administravimo subjektai, priimantys ir išleidžiantys administracinius aktus ar sprendimus, kartu įgyvendina ir vykdomąją valdžią. Priimdami administracinius sprendimus valstybė ir jos kompetentingos institucijos kontroliuoja bei garantuoja viešojo administravimo įstatymų ir kitų teisės aktų vykdymą, t.y. taiko teisę. Tokie sprendimai įforminami atitinkamu raštišku valdymo aktu: įsakymu, potvarkiu, nutarimu. Teisės taikymas atsiranda ir tada, kai asmeniui pažeidus kurią nors teisės normoje įtvirtintą taisyklę, atsiranda būtinybė atkurti teisinę tvarką. Teisės taikymas atliekamas atitinkama procesine forma, kuri yra daugiau ar mažiau reglamentuota, tačiau teisės taikymo metu visada priimami sprendimai, susiję su asmens teisinės padėties pasikeitimu. Įvertinus Tarybos raštą lingvistiniu ir teisiniu aspektu, galima teigti, kad jis nėra susijęs su asmens teisinės padėties pasikeitimu ir negali būti priskirtas prie teisės taikymo aktų, t.y. negali būti pripažintas administraciniu sprendimu Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 11 dalies ir 8 straipsnio prasme.

Paaiškina, kad svarbu ir tai, kad Tarnybos kompetencijos taikyti teisės aktus ribos yra nustatytos Viešųjų pirkimų įstatymo 8 str. 3 dalies 4-6 punktuose. Visi šie argumentai patvirtina, kad skundžiamas raštas nėra teisės taikymo aktas ir individualus administracinis sprendimas, kuris gali būti ginčijamas. Remiasi ABTĮ 5 str. 1 dalimi.

Paaiškina, kad raštu buvo pateikta tik informacija, jog nustatyti neteisėti veiksmai užtraukia atsakomybę pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso nuostatas.

Paaiškina, kad pagal ABTĮ 28 straipsnį VAGK kompetencijai yra priskirta nagrinėti skundus (prašymus) dėl individualių administracinių aktų ar veiksmų (neveikimo) viešojo administravimo srityje, t.y. skundus dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus. Pagal Administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 2 dalį apskričių administracinių ginčų komisijos ir VAGK steigiamos skundams (prašymams) dėl priimtų individualių administracinių aktų ar valstybės tarnautojų veiksmų (neveikimo) viešojo administravimo srityje nagrinėti ikiteismine tvarka.

Tokiu būdu, ikiteisminė ar teismine ABTĮ nustatyta tvarka gali būti ginčijama ne bet kokia valstybinio viešojo administravimo subjekto veikla, o tik tokia, kuri atitinka ABTĮ 15 str. 1 dalies 1 punkto ir 28 straipsnio reikalavimus. Skundžiamas raštas nesukūrė pareiškėjai nei teisių, nei pareigų, todėl toks raštas negali būti administracinio ginčo objektu. Byla turėjo būti nutraukta kaip nepriskirta VAGK kompetencijai. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimu administracinėje byloje Nr. A8-1516-06.

Dėl išvardytų argumentų mano, kad skundo nagrinėjimas pagal pareiškėjo suformuluotą skundo dalyką yra negalimas, kadangi toks skundas nenagrinėtinas nei administracinių ginčų komisijos, nei administracinių teismų. Taip pat teigia, kad rašte išdėstytas turinys yra teisingas.

Prašo skundą atmesti kaip nepagrįstą ir neteisėtą.

Teisminio bylos nagrinėjimo metu atsakovės atstovė palaikė atsiliepimo argumentus.

Teismas, įvertinęs bylos rašytinę medžiagą, šalių paaiškinimus, ginčo teisiniams santykiams taikytinus teisės aktus, daro išvadą, kad skundas netenkintinas.

Ginčo esmė – Viešųjų pirkimų tarnybos prie LRV 2007 03 02 rašto Nr. 4S-636 „Dėl viešojo pirkimo procedūrų įvertinimo“ teisėtumas ir pagrįstumas bei šio rašto, kaip individualaus pobūdžio teisės akto, įvertinimas. Nustatyta, kad 2007 03 26 skundu pareiškėja kreipėsi į Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją, prašydama įpareigoti VPT panaikinti 2007 03 02 raštą (nurodydama, kad tai yra administracinis sprendimas). VAGK savo 2007 04 11 sprendimu Nr. 2007/03-4R-80 bylą nutraukė.

VAGK padarė išvadą, kad šiuo raštu pareiškėjos atžvilgiu nebuvo taikytos neigiamo poveikio priemonės, numatytos Viešųjų pirkimų įstatymo 8 str. 3 d. 4 p. ir 6 p., Viešųjų pirkimų tarnybos nuostatų 7.8 p., o tik buvo pateikta informacija, kad tokia neteisėta veikla užtraukia atsakomybę pagal ATPK. Raštas buvo parašytas dėl to, kad į VPT kreipėsi UAB „Moller Auto“, VPT ištyrė prašymą ir įvertino padarytus pažeidimus. Nurodė, kad skundžiamo rašto negalima laikyti individualiu sprendimu Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 9 d. ir 11 d. bei 8 str. prasme.

Tai, kad ikiteisminė ginčus nagrinėjanti institucija, tokia kaip VAGK, taip pat kaip ir administracinis teismas, nagrinėja administracinius ginčus, nustatyta Administracinių bylų teisenos įstatymo 25 str. Administracinio ginčo sąvoka gali būti paaiškinama atsižvelgiant į ABTĮ 3 str., 5 str., 15 str. 1 d. 1 p. nuostatas. Iš šių normų akivaizdu, kad administracinis teismas sprendžia ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje, kad kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Sprendžiamos bylos dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo.

Pareiškėja ginčija VPT 2007 03 02 raštą, kurį vadina sprendimu (VAGK byla, l. 37-38). Šiuo raštu pareiškėjai suteikta informacija, kad VPT, vadovaudamasi Viešųjų pirkimų įstatymo 8 str. 2 d. 2 p., įvertino pateiktą medžiagą apie viešąjį pirkimą, vykdytą įprastos komercinės praktikos būdu, ir nustatė rašte nurodytus perkančios organizacijos padarytus pažeidimus. Viešųjų pirkimų įstatymo 8 str. 2 d. 2 p. nurodyta tokia VPT funkcija – kontroliuoti, kaip atliekant pirkimus laikomasi VPĮ ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų reikalavimų, vykdyti šių teisės aktų pažeidimų prevenciją.

Motyvuojamoji dalis

Teismas daro išvadą, kad skundžiamas raštas jokių pasekmių pareiškėjai nesukelia, juo tik pateikiama informacija apie atliktą patikrinimą. Ši informacija netgi galėjo būti pranešta ir UAB „Moller Auto“, nors bylos duomenyse yra kitokio pobūdžio informacija, kuri buvo pranešta minėtai bendrovei (VAGK byla, l. 134). Tokiu atveju, kaip aiškino ir pareiškėjos atstovas, toks raštas pateiktas ir UAB „Moller Auto“ būtų tik vienas iš įrodymų sprendžiant civilinės atsakomybės bylą. Tačiau UAB „Moller Auto“ galėtų pradėti teisines procedūras tik taip, kaip tai nustatyta Viešųjų pirkimų įstatymo V skyriuje, kur reglamentuojama ginčų nagrinėjimo, taikinimo, žalos atlyginimo tvarka. T.y. tokios procedūros pradedamos ne nuo VPT rašto pateikimo teismui, o nuo pretenzijos pateikimo perkančiajai organizacijai. Pareiškėjos atstovas nepagrįstai teigė, kad tokio įrodymo kaip skundžiamas raštas būtų negalima nuginčyti, kad jis turėtų didesnę įrodomąją reikšmę, jeigu būtų iškelta civilinė byla dėl žalos atlyginimo. Tačiau pareiškėjos atstovas teisingai įvertino skundžiamą raštą kaip vieną iš galimų įrodymų civilinėje byloje.

Teisines pasekmes pareiškėjos įmonės direktoriui – administracinio teisės pažeidimo bylos iškėlimą, nutarimo priėmimą – sukelia ne šis informacinis raštas, o tyrimo metu nustatyti įstatymo pažeidimai, tačiau tik tuo atveju, jeigu šie pažeidimai iš naujo bus surašyti administracinio teisės pažeidimo protokole, po to bus priimtas nutarimas administracinio teisės pažeidimo byloje. Būtent administracinio teisės pažeidimo byloje suinteresuotas asmuo (įmonės direktorius) galės ginčyti kiekvieną pažeidimą, faktines aplinkybes ir kt. Tačiau toks nutarimas sukels neigiamas pasekmes ne pareiškėjos įmonei, bet jos vadovui, o skundžiamas raštas buvo skirtas įmonei. Be to, pagal Civilinio proceso kodekso 182 str. 2 punktą nereikia įrodinėti aplinkybių, nustatytų administracinėje byloje, kurioje dalyvavo tie patys asmenys, išskyrus atvejus, kai teismo sprendimas sukelia teisines pasekmes ir nedalyvaujantiems byloje asmenims (prejudiciniai faktai). Taigi, jeigu kiltų klausimas dėl žalos atlyginimo, netgi nutarimas administracinio teisės pažeidimo byloje neturėtų prejudicinės galios, nes žala galėtų būti išieškoma tik iš įmonės, kuri nedalyvautų administracinio teisės pažeidimo bylos nagrinėjime. Tai reiškia, kad visos skundžiamame rašte nurodytos aplinkybės turėtų būti įrodinėjamos iš naujo tiek administracinio teisės pažeidimo byloje, tiek galimoje civilinėje byloje, ir tokiu būdu skundžiamu raštu nebūtų apribota pareiškėjos teisė į gynybą.

Pareiškėja nepagrįstai vertina šį raštą kaip veiksmą administracinės teisės prasme, nes veiksmas taip pat turi sukelti pasekmes, kuriomis pažeidžiamos pareiškėjos teisės. Pranešimas nėra veiksmas, dėl kurio galėtų būti keliamas administracinis ginčas. Priešingai, šiuo informaciniu pranešimu pareiškėjai bei įmonės vadovui buvo suteikta jiems būtina informacija, sudaryta galimybė iš anksto ruošti atsikirtimus, suformuoti savo poziciją. Kadangi tokios informacijos pateikimas, kaip buvo nustatyta ir teisminio bylos nagrinėjimo metu, teisės aktuose nėra privalomas, atsakovė išsiųsdama pareiškėjai pranešimą pasielgė būtent taip, kaip reikalauja viešojo administravimo principai, nustatyti Viešojo administravimo įstatymo 3 str. bei Konstitucijos 5 str. 3 d., nustatanti jog valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Kadangi administracinė procedūra buvo pradėta UAB „Moller Auto“ prašymu, VPT apie nustatytus pažeidimus galėjo pranešti tik šiai bendrovei, tai ir būtų tinkamas administracinės procedūros užbaigimas pagal VAĮ 34 str. nuostatas. Tačiau ir UAB „Moller Auto“ tokio pobūdžio raštą gali panaudoti tik kaip vieną iš galimų įrodymų teikiant pretenziją perkančiajai organizacijai, ar vėliau kitose VPĮ numatytose procedūrose. Visais šiais atvejais pareiškėja turėtų galimybę paneigti faktus, nurodytus skundžiamame rašte.

Sprendžiant šį ginčą teismas vadovaujasi ir ABTĮ 13 str. 1 dalies nuostata, kad vienodą administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus bei kitus teisės aktus formuoja Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT). LVAT administracinėje byloje Nr. A8-1516-06, 2006 10 12 nutartyje analogišką VPT raštą, kuriuo konstatuota, kad perkančioji organizacija pažeidė VPĮ nuostatas, įvertino kaip neatitinkantį administravimo subjektų priimamų teisės aktų kriterijų.

Iš tiesų ir šioje byloje įvertinama, kad pagal ABTĮ normas (23 ir 52 str.) teisė suformuluoti skundo dalyką ir pagrindą priklauso pareiškėjui. Skundo dalykas ir pagrindas apsprendžia bylos nagrinėjimo ribas, pareiškėjo pasirinktą savo tikrai ar tariamai pažeistos teisės gynybos būdą. Tuo pačiu tiek administracinių ginčų komisijoms, tiek administraciniam teismui įstatymas suteikia galimybę apriboti asmens teisę naudotis teismine gynyba, jeigu teismas ar ikiteisminė institucija nustato, kad asmens teisė pareiškėjo nurodytu konkrečiu būdu nebuvo pažeista. Administracinių ginčų komisijų darbo nuostatų, patvirtintų Vyriausybės 1999 05 04 nutarimu Nr. 533, 40.4 punktas komisijai leidžia nutraukti bylą kaip nežinybingą. VAGK šia galimybe pasinaudojo, nustačiusi, kad skundžiamas raštas tėra informacinio pobūdžio pranešimas.

Dėl išvardytų aplinkybių skundžiamas VAGK sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, todėl paliekamas galioti. Dėl to, kad paliekamas galioti VAGK sprendimas, taip pat dėl pirmiau išvardytų argumentų, negali būti tenkinamas antrasis pareiškėjos reikalavimas panaikinti skundžiamą VPT raštą.

Teismas atkreipia dėmesį į tai, kad VPT informaciniame rašte nurodyta galimybė, jog bus taikoma administracinė atsakomybė. Iš tolimesnių VPT veiksmų matyti, kad VPT siekia surašyti administracinio teisės pažeidimo protokolą. Tačiau skundžiamas VPT informacinis raštas jokios įtakos administracinės atsakomybės taikymui neturi. Terminai administracinei atsakomybei taikyti skaičiuojami ne nuo skundžiamo rašto išsiuntimo, o nuo pažeidimo nustatymo, t. y. paaiškėjimo datos, ir tai nepriklauso nuo tos aplinkybės, ar pareiškėja buvo informuota apie pažeidimo paaiškėjimo momentą.

Rezoliucinė dalis

Remdamasi tuo, kas išdėstyta, ir vadovaudamasi LR ABTĮ 85str., 87str., 88 str. 1p. ir 127 str. kolegija

nusprendė:

Pareiškėjos Viešosios įstaigos „Vilniaus butai“ skundą atmesti.

Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos 2007 04 11 sprendimą Nr. 2007/03-4R-80 palikti nepakeistą.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui tiesiogiai arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.