- Teismas
- Regionų apygardos administracinis teismas
- Dokumentas
- Sprendimas
- Data
- 2018-01-24
- Bylos Nr.
- eI-1156-423/2018
- Teisminio proceso Nr.
- 3-62-3-02061-2017-3
- Bylos rūšis
- administracinė byla
- Teisėjai
- Asta Urbonienė, Audrius Grauželis, Jolanta Medvedevienė
- Atsakovas
- Kauno miesto savivaldybės tarybos
- Pareiškėjas
- Individualios įmonės G
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Astos Urbonienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Audriaus Grauželio ir Jolantos Medvedevienės,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Individualios įmonės G. M. firma skundą atsakovui Kauno miesto savivaldybės tarybai dėl sprendimo panaikinimo.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija nustatė:
Šalies argumentai
Pareiškėjas prašo panaikinti Kauno miesto savivaldybės tarybos 2017-09-12 sprendimą Nr. T-678 „Dėl prekybos alkoholiniais gėrimais laiko apribojimo G. M. firmai priklausančioje kavinėje (duomenys neskelbtini)“.
Pareiškėjo atstovai paaiškino, kad pareiškėjas vykdo viešojo maitinimo veiklą kavinėje, esančioje (duomenys neskelbtini)ir turi licenciją verstis mažmenine prekyba alkoholiniais gėrimais visą parą. Kauno miesto savivaldybės mažmeninės prekybos alkoholiniais gėrimais ribojimo darbo grupė 2017-08-28 posėdyje nusprendė siūlyti administracijos direktoriui rengti miesto tarybos sprendimo projektą dėl prekybos alkoholiniais gėrimais laiko apribojimo nuo 22 val. iki 8 val. G. M. firmai priklausančioje kavinėje (duomenys neskelbtini). Kauno miesto savivaldybės taryba parengė sprendimo projektą, kuriame buvo numatyta apriboti mažmeninės prekybos laiką alkoholiniais gėrimais pareiškėjui priklausančioje viešojo maitinimo vietoje nuo 22 val. iki 8 val., tačiau apie šį projektą, jame minimą neigiamą įtaką kriminogeninei padėčiai ir pareiškėjo atžvilgiu ketinamus taikyti ribojimus pareiškėjo neinformavo. Nurodo, kad savivaldybės taryba turi teisę riboti prekybos alkoholiniais gėrimais laiką tik tada, kai egzistuoja objektyvus, proporcingas ir motyvuotas pagrindas, užtikrintai pagrindžiantis būtinumą riboti prekybos alkoholiniais gėrimais laiką ir tokio ribojimo apimtis. Atstovas remiasi LVAT formuojama praktika tokios kategorijos bylose ir pabrėžia, jog Alkoholio kontrolės įstatymo 18 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė riboti prekybos alkoholiniais gėrimais laiką nėra absoliuti ir pati savaime nėra pagrindas priimti sprendimą dėl prekybos laiko ribojimo. Tokių ribojimų taikymas, juos visapusiškai motyvuojant, turi būti proporcingas siekiamam tikslui, nustatant egzistuojantį ir objektyviais duomenimis (faktais) įrodytą faktinį pagrindą, suponuojantį būtinumą taikomiems ribojimams. Atsakovas skundžiamu sprendimu uždraudė pareiškėjui prekiauti alkoholiniais gėrimais ne nuo 22 val. iki 8 val., kaip buvo siūloma sprendimo projekte, bet dėl nesuvokiamų priežasčių nuo 14 val. iki 10 val., tai padarydamas labai drastiškai, absoliučiai be jokio teisėto, pagrįsto teisinio ar faktinio pagrindo bei motyvų ir tokiu būdu sutrumpindamas prekybą alkoholiniais gėrimais net 6 kartus, leidžiant prekiauti alkoholiniais gėrimais tik 4 val., kai visi žmonės dirba ir kavinėje nesilanko. Teigia, kad tokiu būdu, prekybos laiką apribojant žymiai labiau nei buvo numatyta sprendimo projekte, faktiškai pareiškėjo veikla buvo uždrausta visai, be to, ginčijamas sprendimas buvo priimtas kitokios apimties nei buvo parengtas, nesilaikant pagrindinių imperatyvių procedūrinių sprendimo priėmimo tvarkos reikalavimų. Jokios motyvacijos dėl prekybos laiko susiaurinimo nebuvimas sprendime, jį lydinčiuose dokumentuose ir tarybos posėdžio metu svarstant šį klausimą, yra esminis sprendimo trūkumas, lemiantis jo nepagrįstumą ir neteisėtumą. Pažymėjo, jos sprendimo projektas nebuvo svarstytas nurodytuose komitetuose (Ekonomikos ir finansų bei Miesto ūkio ir paslaugų), buvo apsiribota svarstymu tik viename iš jų, t.y. tik Sporto, turizmo ir laisvalaikio komitete. Kadangi sprendimas nemotyvuotas, akivaizdu, jog jis neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje nustatytų individualiam administraciniam aktui keliamų reikalavimų. Akcentuoja, jog tarybai teikto sprendimo projekto aiškinamajame rašte (ir sprendime) pateikta informacija yra susijusi tik su statistika, kuri aiškiai nesusieta tiek su pareiškėjo veikla ir veiksmais, tiek ir su sprendime nurodytu kitu ribojimu laiku, kuris nebuvo analizuotas aiškinamajame rašte. Be to, šis sprendimas pažeidžia sąžiningos konkurencijos laisvę, akivaizdžiai diskriminuoja ir, ginčo atveju nesant jokių objektyvių kriterijų, kurių pagrindu būtų galima pagrįsti būtent pareiškėjo atžvilgiu taikytus apribojimus, pastato pareiškėją į nelygiavertę teisinę padėtį, lyginant su kitais šalia esančiais kavinių ir barų savininkais, tebevykdančiais analogišką veiklą. Prašė skundą tenkinti.
Atsiliepimas
Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba atsiliepime nurodė bei jo atstovė teismo posėdžio metu paaiškino, jog su skundu nesutinka, kadangi ginčijamas sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas. Atsakovo atstovė nurodė, kad savivaldybės tarybai yra patikėta veikti visos bendruomenės naudai ir tai reiškia, kas pagal suteiktą kompetenciją bei numatytus uždavinius privalu vykdyti savo funkcijas siekiant saugoti ir ginti viešąjį interesą. Alkoholio kontrolės įstatymo 18 straipsnio 9 dalis suteikia įgaliojimus bei numato išimtinę savivaldybės tarybos kompetenciją, atsižvelgiant į prekybos alkoholiniais gėrimais vietą, gyventojų, bendrijų, bendruomenių ar jų atstovų pareikštą nuomonę, policijos komisariatų pasiūlymus, apriboti laiką, kuriuo leidžiama prekiauti alkoholiniais gėrimais. Aptariamoje nuostatoje nėra įtvirtinta jokių konkrečių ir objektyvių kriterijų, kurių pagrindu savivaldybės taryba turi teisę priimti sprendimą dėl prekybos alkoholiniais gėrimais ribojimo, taip tarybai suteikiant plačią diskrecijos teisę. Atsakovo nuomone, skundžiamame sprendime nurodytos tiek teisės normos, kuriomis vadovautasi, tiek faktiniai duomenys, kuriais remtasi. Šiuo atveju, Kauno miesto savivaldybės taryba, priimdama skundžiamą sprendimą, vertino Kauno apskrities vyriausiojo policijos komisariato Viešosios tvarkos valdybos pateiktą informaciją, patvirtinančią, kad ginčo kavinės prieigos nėra saugios tiek dieną, tiek naktį. Nurodė, kad taryba, siekdama viešojo intereso ir gindama aplinkinių gyventojų teisę į ramią, kultūringą ir saugią aplinką, apribojo prekybos alkoholiniais gėrimais laiką maksimaliam paros laikui. Teigia, kad pareiškėjo prekybos vietoje nėra sudaryta jokių tinkamų sąlygų kultūringai vartoti alkoholinius gėrimus vietoje, taip ugdant atsakingo alkoholinių gėrimų vartojimo kultūrą. Prekyba alkoholiu visą parą turi tiesioginę įtaką padaromų nusikaltimų skaičiui, nusikaltėlių brutalumui, sunkioms fizinėms ir turtinėms pasekmėmis, neigiamam miesto įvaizdžiui, neigiamai veikia visuomeninio gyvenimo sritis ir mažina gyventojų saugumą. Tiek policijos komisariato pateikta medžiaga, tiek seniūnijos pateikta informacija patvirtina neabejotiną sąsają tarp pareiškėjo prekybos alkoholiniais gėrimais ir šiose vietovėse daromų viešojo intereso gynimo prasme netoleruotinų teisės pažeidimų. Taigi, taryba teisėtai ir pagrįstai, įgyvendindama Alkoholio kontrolės įstatymo 18 straipsnio 9 dalyje suteiktą diskrecijos teisę, konstatavo bendruomenės ir verslo interesų pusiausvyros pažeidimą ir koregavo (apribojo) pareiškėjui išduotoje licencijoje verstis mažmenine prekyba nustatytą prekybos alkoholiniais gėrimais laiką, siekiant viešojo intereso, t. y. savivaldybės bendruomenės apsaugos nuo neigiamų prekybos alkoholiu ir jo vartojimo padarinių, todėl ginčijamas sprendimas nediskriminuojantis, yra teisėtas ir pagrįstas, atitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimus. Nurodė, kad ginčijamu atveju prioritetas privalo būti teikiamas viešajam interesui ir kitoms konstitucinėms vertybėms užtikrinti, o ne pavienio verslo subjekto interesui, dėl ko nukentėtų tokios konstitucinės vertybės kaip visuomenės saugumas, viešoji tvarka, žmogaus sveikata. Prašė skundą atmesti.
Motyvuojamoji dalis
Skundas tenkintinas.
Byloje ginčas tarp šalių kilo dėl Kauno miesto savivaldybės tarybos 2017-09-12 sprendimo Nr. T-678, kuriuo pareiškėjui priklausančioje kavinėje, esančioje (duomenys neskelbtini)buvo apribotas prekybos alkoholiniais gėrimais laikas nuo 14 val. iki 10 val., teisėtumo ir pagrįstumo.
Ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos alkoholio kontrolės įstatymas (toliau – ir Įstatymas). Sprendžiant dėl šio Įstatymo nuostatose nustatyto teisinio reguliavimo taikymo nagrinėjamoje byloje, visų pirma, pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija kaip konstitucinę vertybę įtvirtina ir gina ūkinės veiklos laisvę. Konstitucijos 46 straipsnyje, inter alia, numatyta, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva, o valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą bei reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei.
Žemesnės instancijos teismas
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, plėtodamas Konstitucijos 46 straipsnio nuostatas, savo praktikoje nuolat pažymi, kad ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos sąvoka yra plati. Ji apima teisę laisvai pasirinkti verslą, teisę laisvai sudarinėti sutartis, sąžiningos konkurencijos laisvę, ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumą. Teismas savo praktikoje pabrėžia, kad asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva - tai teisinių galimybių visuma, sudaranti prielaidas asmeniui savarankiškai priimti jo ūkinei veiklai reikalingus sprendimus (pvz., LRKT 1996-06-18, 1999-10-06, 2000-10-18, 2010-02-03 nutarimai). Konstitucinis Teismas taip pat yra pabrėžęs, kad konstitucinis asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principas sąlygoja tai, kad ūkinės veiklos reguliavimui būdingas bendrojo leidimo metodas: leidžiama viskas, kas nėra draudžiama (1999-10-06 nutarimas).
Konstitucinis Teismas yra ne kartą konstatavęs ir tai, kad ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti, asmuo ja naudojasi laikydamasis tam tikrų privalomų reikalavimų, apribojimų (žr., pvz., LRKT 2005-05-13, 2006-05-31, 2008-03-05, 2009-03-02, 2009-03-27, 2009-04-29, 200-06-08, 2009-10-08 nutarimus). Teismų praktikoje nuolat pabrėžiama, kad asmens, siekiančio įgyvendinti ūkinės veiklos laisvę, ir visuomenės interesai negali būti priešinami, turi būti siekiama šių interesų pusiausvyros (Konstitucinio Teismo 2000-10-18, 2002-04-09, 2010-02-03 nutarimai). Kita vertus, pagal Konstituciją valstybė negali neribotai kištis į asmens ūkinę veiklą, todėl nustatomais apribojimais neleistina paneigti esminių ūkinės veiklos laisvės nuostatų, tokių kaip ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumas, sąžininga konkurencija ir kt. (Konstitucinio Teismo 2009-10-08 nutarimas), ūkinės veiklos tarnavimu tautos gerovei negalima grįsti ar pateisinti tokio jos reguliavimo, kuriuo tam tikro ūkio subjekto teisės ir teisėti interesai ribojami daugiau nei būtina viešajam interesui užtikrinti, ūkio subjektams būtų sudarytos nepalankios, nevienodos ūkininkavimo sąlygos, varžoma jų iniciatyva, nesudaromos galimybės jai reikštis (Konstitucinio Teismo 2009-04-29 nutarimas).
Iš Konstitucinio Teismo praktikos seka, jog ūkinės veiklos laisvę riboti galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (Konstitucinio Teismo 2009-04-29, 2009-06-22 nutarimai; analogiškai, žr. 2010-05-21 Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) nutartį byloje Nr. A502-539/2010; 2010-08-20 LVAT nutartį administracinėje byloje Nr. A858– 1021/2010; 2011-04-26 LVAT sprendimą administracinėje byloje Nr. A858– 1131/2011). Be to, turi būti atsižvelgiama į Konstitucijoje įtvirtintus teisinės valstybės, atsakingo valdymo, teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio aiškumo, tikrumo ir saugumo principus (pvz., Konstitucinio Teismo 2006-05-31 nutarimas).
Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmiau nurodyta Konstitucinio Teismo jurisprudencija yra reikšminga aiškinant ir taikant bylai reikšmingą teisinį reguliavimą, sprendžiant, kokia yra tinkama pusiausvyra tarp asmens, įgyvendinančio ūkinės veiklos laisvę, ir visuomeninių poreikių, ar nustatytais ribojimais laikytasi atsakingo valdymo, teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio aiškumo, tikrumo, konstitucinio proporcingumo principų, taigi ir vertinant, ar ginčijamas sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas.
Pareiškėjas teigia, kad priimdamas skundžiamą sprendimą ir nustatydamas prekybos alkoholiniais gėrimais ribojimo laiką nuo 14 val. iki 10 val., atsakovas tai padarė labai drastiškai, neproporcingai, absoliučiai be jokio teisėto, pagrįsto teisinio ar faktinio pagrindo bei motyvų, kad tokiu būdu, prekybos laiką apribojant žymiai labiau nei buvo numatyta sprendimo projekte, faktiškai pareiškėjo veikla buvo uždrausta visai, be to, ginčijamą sprendimą priimant nemotyvuotą, kitokios apimties nei buvo parengtas, kad buvo pažeistos Viešojo administravimo įstatymo nuostatos, nesilaikyta pagrindinių imperatyvių procedūrinių sprendimo priėmimo tvarkos reikalavimų.
Įstatymo 18 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad savivaldybių tarybos, siekdamos užtikrinti viešąją tvarką ir visuomenės saugumą ir įvertinusios prekybos alkoholiniais gėrimais vietą, gyventojų, bendrijų, bendruomenių ar jų atstovų, asociacijų ar kitų institucijų raštu pareikštą nuomonę, policijos komisariatų pasiūlymus, turi diskrecijos teisę riboti laiką, kuriuo leidžiama prekiauti alkoholiniais gėrimais, neišduoti licencijos verstis mažmenine prekyba alkoholiniais gėrimais. Alkoholio kontrolės įstatyme įtvirtintų sąlygų visetas – prekybos alkoholiniais gėrimais vietos pobūdis, gyventojų, bendrijų, bendruomenių ar jų atstovų, visuomeninių organizacijų ar kitų institucijų raštu pareikšta nuomonė, policijos komisariatų pasiūlymai – reiškia būtent viešojo intereso, visuomenės apsaugą nuo galimų neigiamų prekybos alkoholiu ir jo vartojimo padarinių. Savo paskirtimi tai – priemonė atkurti (nustatyti) tinkamą visuomenės ir verslo interesų pusiausvyrą. Alkoholio kontrolės įstatymo 18 straipsnio 9 dalyje numatytomis sąlygomis suteikiant savivaldos institucijai teisę riboti laiką, kuriuo leidžiama prekiauti alkoholiniais gėrimais, sudaroma galimybė apginti viešąjį interesą, pašalinti jo pažeidimus, kai išduodant licenciją verstis mažmenine prekyba alkoholiniais gėrimais lieka neįvertintos reikšmingos aplinkybės, vėliau nulėmusios visuomenės interesų pažeidimą.
Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, įrodinėjimo dalykas dažnai lemia ir įrodinėjimo priemones, kuriomis vienos ar kitos aplinkybės byloje gali būti nustatytos, skirtingų faktų bylose nustatymui taikomi nevienodo įrodytumo laipsnio ir įrodymų pakankamumo kriterijai. Jei prekybos alkoholiniais gėrimais subjekto padarytam teisės normų pažeidimui pagrįsti keliami santykinai aukšti įrodinėjimo reikalavimai, dažniausiai turi būti įrodytas ne tik konkretus pažeidimas, objektyvioji jo pusė, bet ir pažeidėjo kaltė, kiti subjektyviosios pusės elementai, tai viešojo intereso pažeidimas gali būti nustatomas remiantis faktiniais duomenimis, kuriems daugiau taikytinas tikėtinumo kriterijus esant juos buvus, negu priešingai (prekybos vieta, gyventojų nuomonė, policijos pasiūlymai). Subjektyvusis nustatomų aplinkybių aspektas dažniausiai pasireiškia kaip tam tikri visuomenės vertybiniai kriterijai (viešoji rimtis, saugi, kultūringa aplinka, kt.) (pvz., 2013-12-30 nutartis administracinėje byloje Nr. A143-2284/2013).
Atsižvelgiant į nurodytą teisinį reglamentavimą ir vertinant teismų praktiką, vietos savivaldybės taryba, kaip viešas administravimo subjektas, veikdama bendruomenės interesais ir jos naudai bei vykdydama teisės aktais pavestas funkcijas bei numatytus uždavinius, privalo kompetencijos ribose reaguoti į Įstatymo 18 straipsnio 9 dalyje išvardintų organizacijų, institucijų ir įstaigų pareikštas nuomones ir pasiūlymus dėl neigiamų su prekyba alkoholiniais gėrimais susijusių faktų bei gali apriboti ūkio subjektui alkoholio pardavimo laiką, taip siekdama saugoti ir ginti viešąjį interesą. Tačiau tokia Įstatymo savivaldybių taryboms suteikta diskrecijos teisė nėra absoliuti, ją įgyvendinant negali būti piktnaudžiaujama suteiktais įgaliojimais, turi būti laikomasi viešojo administravimo srityje taikomų objektyvumo, nediskriminavimo, proporcingumo principų bei administracinių sprendimų priėmimo tvarkos procedūrinių reikalavimų. Konstituciniai teisingumo ir teisinės valstybės principai, Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintas konstitucinio proporcingumo principas, Vietos savivaldos įstatymo įtvirtintas bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimo principas reikalauja, kad viešojo administravimo subjektų priimami administraciniai aktai, kuriais apribojamos asmens teisės, turi būti ne tik pagrįsti įstatymais, bet ir atitikti siekiamus teisėtus ir visuotinai svarbius tikslus, o jais taikomos poveikio priemonės turi būti proporcingos pagrįstiems administravimo tikslams ir neturi varžyti asmens akivaizdžiai labiau, negu reikia šiems tikslams pasiekti, be to, savivaldybės institucijų priimti sprendimai bendruomenės interesais neturi pažeisti įstatymų garantuotų atskirų gyventojų teisių. Taigi, pagal nurodytų principų ir teisės normų prasmę, siūlymas riboti prekybos alkoholiniais gėrimais laiką savivaldybės įgaliotai institucijai nėra privalomas, pateikta informacija dar nėra besąlyginis pagrindas savivaldybių taryboms priimti sprendimą dėl apribojimo alkoholiniais gėrimais prekybos laiko (LVAT 2008-11-07 nutartis administracinėje byloje Nr. A146-1843/2008; LVAT 2009-01-12 nutartis administracinėje byloje Nr. A-756-1047-09).
Kiekvienu konkrečiu atveju savivaldybės tarybos sprendimas dėl apribojimo alkoholiniais gėrimais prekybos laiko turi būti pagrįstas tik objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės – motyvuotos, išdėstant, kodėl yra priimamas būtent toks sprendimas dėl prekybos laiko, aptariant faktinę nagrinėjamą situaciją tuo aspektu, ar yra pagrindas apriboti prekybos laiką bei kokie konkretūs argumentai suponuoja prekybos laiko susiaurinimą vienu ar kitu paros metu. Adresatas, į kurį nukreiptas tokio pobūdžio teisės aktas, turi aiškiai suprasti, kodėl priimamas toks sprendimas, jam turi būti žinomi šio akto priėmimo teisinis bei faktinis pagrindai, motyvai. Ši prievolė sietina su Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje įtvirtintomis nuostatomis (LVAT 2013-07-24 nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1674/2013). Šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte nurodyta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis, be kita ko, proporcingumo principu, kuris reiškia, jog administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus.
Vertinant skundžiamo individualaus administracinio akto teisėtumą Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio taikymo aspektu, atsižvelgtina ir į tuos teisės aktus, kurie reguliuoja konkretų teisinį santykį, t. y. turi būti įvertinama, kokie ir kokia apimtimi yra teisiškai reikšmingi faktai bei kokios konkrečios materialinės teisės normos asmeniui gali sudaryti atitinkamas prielaidas bei sąlygas, kad būtų sukurtos, panaikintos ar pakeistos asmens subjektinės teisės tam tikruose teisiniuose santykiuose (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010-10-04 nutartis administracinėje byloje Nr. A438‑1116/2010. Administracinė jurisprudencija Nr. 20, 2010, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011-06-27 sprendimas administracinėje byloje Nr. A556‑336/2011, 2013-07-24 nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1674/2013). Nagrinėjamu atveju, sprendžiant dėl ginčijamo akto atitikties minėtos įstatymo nuostatos reikalavimams, teismui privalu įvertinti, ar yra turinio (teisinio ir faktinio pagrindimo, motyvacijos) trūkumų, ar jie yra esminiai, sukliudę šių individualių administracinių aktų adresatui suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti jų teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galimai) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Šis vertinimas turi būti atliekamas individualaus administracinio akto adresato (ginčo atveju – Individualios įmonės G. M. firma) požiūriu, t. y. būtent to, kuris turi teisę žinoti ir suprasti, dėl kokios priežasties ir kuo remiantis priimtas konkretus sprendimas, be kita ko, atsižvelgiant ir į pastarajam asmeniui žinomas aplinkybes, lėmusias minėtą sprendimą. Nors, kaip jau minėta, savivaldybių taryboms Įstatymas suteikia teisę nustatyti ir apriboti prekybos alkoholiniais gėrimais laiką, tačiau savivaldybė, kaip viešojo administravimo subjektas, privalo vadovautis Viešojo administravimo įstatyme nustatytais objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia principais, atsižvelgti į Konstitucijoje įtvirtintus teisinės valstybės, atsakingo valdymo, teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio aiškumo, tikrumo ir saugumo principus.
Teisėjų kolegijos vertinimu, ginčijamas sprendimas buvo priimtas pažeidžiant minėtus principus, kadangi pagal prekybos laiko ribojimą sprendimo mastas neatitinka tų tikslų, kurie nustatyti Alkoholio kontrolės įstatyme ir tai nėra priemonė atkurti (nustatyti) tinkamą visuomenės ir verslo interesų pusiausvyrą, be to, ginčo atveju nėra pagrindo ginčijamą individualų administracinį aktą pripažinti motyvuotu.
Lietuvos Respublikos Konstitucija įtvirtina atsakingo valdymo (gero administravimo) principą (Konstitucinio Teismo 1999-05-11, 2004-12-13 nutarimai, 2004-11-05 išvada). Vienas iš gero administravimo principų yra konstitucinė nuostata, kad visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005-05-31 nutartis administracinėje byloje Nr. A10-655/2005), be to, šis principas reikalauja, kad valstybės institucijos, priimdamos administracinius sprendimus, veiktų rūpestingai ir atidžiai, taip pat užtikrintų, kad administracinėje procedūroje būtų laikomasi visų teisės aktų nuostatų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012-10-04 išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A502-134/2012, 2013-03-26 nutartį administracinėje byloje Nr. A756-708/2013, 2014-04-22 išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A143-816/2014).
Valdžios institucijos, siekdamos įgyvendinti gero viešojo administravimo principą, užtikrinti žmogaus teisių ir laisvių bei privataus asmens, kaip silpnesnės santykio su viešąja administracija šalies, apsaugą, privalo bet kurioje situacijoje vadovautis fundamentaliais protingumo, teisingumo, sąžiningumo principais, sprendimų priėmimo metu atsižvelgti į susiklosčiusių faktinių aplinkybių visumą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014-03-04 nutartis administracinėje byloje Nr. A552-385/2014). Be to, asmens teisės ar laisvės ribojimo pagrįstumą demokratinėje visuomenėje galima vertinti vadovaujantis protingumo ir akivaizdžios būtinybės kriterijais, jis inter alia turi atitikti teisingumo sampratą (Konstitucinio Teismo 1997-02-13, 2000-06-13 nutarimai), o teismas, priimdamas sprendimą byloje, visuomet turi vadovautis įstatymais ir teise, iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylančiais teisingumo, protingumo, proporcingumo, sąžiningumo principais.
Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba, kaip viešojo administravimo subjektas, yra saistomas gero administravimo principo imperatyvų. Šis principas įtvirtintas svarbiausiuose nacionalinio lygmens (žr. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalies nuostatą, jog visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms) bei tarptautiniuose dokumentuose (Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijos 41 str. ir kt.). Iš gero administravimo principo išplaukia, kad valstybės institucijos, priimdamos administracinius sprendimus, privalo dirbti rūpestingai ir veikti taip, kad administracinėje procedūroje būtų laikomasi visų teisės aktų nuostatų. Pagal gero administravimo principą valstybės institucijos turi vykdyti procedūrą nešališkai ir objektyviai.
Byloje neginčijamai nustatyta, kad pareiškėjas visiškai nebuvo informuotas apie klausimo dėl laiko ribojimo prekiauti alkoholiu jam priklausančioje kavinėje nagrinėjimą, jam nebuvo sudaryta galimybė pateikti jokių paaiškinimų ar tuo labiau pasiruošti galimiems ribojimams, kurie iš esmės žlugdo pareiškėjo įmonę. Kauno miesto savivaldybės mažmeninės prekybos alkoholiniais gėrimais ribojimo darbo grupė 2017-08-28 posėdyje nusprendė siūlyti administracijos direktoriui rengti miesto tarybos sprendimo projektą dėl prekybos alkoholiniais gėrimais laiko apribojimo nuo 22 val. iki 8 val. G. M. firmai priklausančioje kavinėje (duomenys neskelbtini)Kaune. Kauno miesto savivaldybė parengė sprendimo projektą, kuriame buvo numatyta apriboti mažmeninės prekybos laiką alkoholiniais gėrimais pareiškėjui priklausančioje viešojo maitinimo vietoje nuo 22 val. iki 8 val., tačiau apie šį projektą, jame minimą neigiamą įtaką kriminogeninei padėčiai ir pareiškėjo atžvilgiu ketinamus taikyti ribojimus pareiškėjo neinformavo.
Iš viešai prieinamos medžiagos matyti, kad 2017-09-06 Kauno miesto mero potvarkiu Nr. M-173 buvo sudaryta 2017-09-12 Kauno miesto savivaldybės tarybos posėdžio darbotvarkė, į kurią klausimo dėl prekybos alkoholiniais gėrimais laiko apribojimo pareiškėjui priklausančioje kavinėje nagrinėjimas įtrauktas nebuvo. Šio klausimo svarstymas buvo įtrauktas papildomai. Apie tai pareiškėjas taip pat nebuvo informuotas.
Ginčo atveju ypač svarbu pažymėti, kad atsakovo parengtame ginčijamo sprendimo projekte prekybos alkoholiu ribojimas buvo numatytas nuo 22 val. iki 8 val. Atitinkamai Kauno miesto savivaldybės administracijos Klientų aptarnavimo skyriaus buvo parengtas 2017-08-31 aiškinamasis raštas Nr. 27-19-60 dėl prekybos alkoholiniais gėrimais apribojimo pareiškėjo kavinėje, kuriuo buvo motyvuojamas parengto sprendimo projektas dėl uždraudimo prekiauti alkoholiniais gėrimais nuo 22 val. iki 8 val.. Pažymėtina ir tai, jog pagal 2015-04-02 sprendimu Nr. T-125 patvirtinto Kauno miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – ir Reglamentas) 74.2 punktą sprendimo projektas turi būti svarstomas ne mažiau kaip trijuose komitetuose, kuriuos nurodo tarybos sekretorius projekto rengėjui. Šiuo atveju akivaizdu, jog iš trijų nurodytų (Ekonomikos ir finansų, Miesto ūkio ir paslaugų bei Sporto, turizmo ir laisvalaikio komitetų), buvo apsiribota svarstymu tik viename iš jų, t.y. tik Sporto, turizmo ir laisvalaikio komitete, kuris ir rekomendavo apriboti prekybos alkoholiniais gėrimais laiką nuo 14 val. iki 10 val. Tačiau nei pats pasiūlymas, nei pritarimas tokios apimties apribojimui nebuvo motyvuotas.
Atsižvelgiant į nustatytas aplinkybes, darytina išvada, kad nagrinėjamu atveju priimant pareiškėjui nepalankų sprendimą, buvo pažeista jo teisė būti išklausytam, nesudaryta galimybė pareiškėjui pateikti paaiškinimus ar kitus įrodymus, galinčius turėti įtakos ginčo sprendimo priėmimui. Teismo vertinimu, atsakovo veiksmai, kuriais pareiškėjas, vykdantis teisėtą komercinę veiklą, visiškai neinformuojamas apie svarstomus jo veiklos apribojimus ir pastatomas prieš įvykusį faktą – esminio jo veiklos apribojimo be jokio pereinamojo laikotarpio, tuo nesudarant sąlygų pareiškėjui pasiruošti veiklos ribojimams, akivaizdžiai prieštarauja bendriesiems teisės principams, inter alia pažeidžia pareiškėjo teisėtus lūkesčius. Teisėjų kolegijos vertinimu, tokie atsakovo veiksmai visiškai nesiderina su gero administravimo bei atsakingo valdymo imperatyvais, mažina visuomenės ir jos narių pasitikėjimą valdžios įstaigomis, taip pat paneigiami Konstitucijoje įtvirtinti teisinės valstybės, teisinio aiškumo, tikrumo ir saugumo principai.
Akcentuotina, kad galimybė išreikšti savo poziciją asmeniui, kuriam yra taikoma teisinio poveikio priemonė, įtvirtinta ir Gero administravimo kodekse, patvirtintame 2007-06-20 Europos Tarybos Ministrų Komiteto rekomendacija Nr. 7 (2007), kurio 14 straipsnis numato, jog valdžios institucijoms priimant sprendimą, kuris tiesiogiai ir neigiamai paveiks privačių asmenų teises, tokiems asmenims, jei tai nėra akivaizdžiai nebūtina, turi būti suteikta galimybė per protingą terminą ir nacionalinėje teisėje nustatytu būdu išreikšti savo požiūrį, jei prieš tai jiems tokia galimybė nebuvo suteikta. Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teisė į gerą administravimą apima, be kita ko, kiekvieno asmens teisę būti išklausytam prieš taikant bet kokią individualią jam nepalankią priemonę, kiekvieno asmens teisę susipažinti su savo byla, laikantis teisėto konfidencialumo ir profesinio bei verslo slaptumo, ir administracijos pareigą pagrįsti savo sprendimus (Teisingumo Teismo 2012-11-22 sprendimo M. prieš Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland ir Attorney General, C-277/11, EU:C:2012:744, 82 ir 83 punktai). Teisė būti išklausytam užtikrina kiekvienam asmeniui galimybę deramai ir realiai pareikšti savo nuomonę per administracinę procedūrą ir iki sprendimo, galinčio neigiamai paveikti jo interesus, priėmimo (žr., Teisingumo Teismo sprendimo 2012-11-22 sprendimo M. prieš Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland ir Attorney General, C‑277/11, EU:C:2012:744, 87 punktą, 2014-11-05 sprendimo Mukarubega prieš Préfet de police ir Préfet de la Seine-Saint-Denis, C‑166/13, EU:C:2014: 2336, 46 punktą). Šios chartijos nuostatos išreiškia bendro pobūdžio teisines vertybes, į kurias, sprendžiant dėl gero administravimo principo turinio Lietuvoje, gali būti atsižvelgiama kaip į papildomą teisės aiškinimo šaltinį (žr., pvz., LVAT 2017-02-07 nutartį administracinėje byloje Nr. A-137-822/2017, LVAT 2017-03-03 sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-328-556/2017).
Kauno miesto savivaldybės tarybos veiklos tvarką ir formas įgyvendinant Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę nustato Reglamentas. Sprendžiant dėl skundžiamo individualaus akto teisėtumo konstatuotina, kad taryba, priimdama ginčijamą sprendimą, pažeidė imperatyvius šio Reglamento reikalavimus. Pagal Reglamento 98 punktą alternatyvūs sprendimų projektai privalo būti parengti Reglamento VIII skyriuje nustatyta tvarka ir pateikti merui, frakcijų seniūnams ir pirminio sprendimo projekto rengėjui ne vėliau kaip prieš 3 darbo dienas iki posėdžio. Nagrinėjamu atveju tai padaryta nebuvo. Dėl nurodytų priežasčių vertintina, kad ginčijamas sprendimas priimtas nesilaikant jo priėmimo tvarkos imperatyvių procedūrinių reikalavimų, dėl ko toks sprendimas negali būti pripažintas motyvuotu ir pagrįstu.
Konstituciniai teisingumo ir teisinės valstybės principai, Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintas konstitucinio proporcingumo principas, Vietos savivaldos įstatymo įtvirtintas bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimo principas reikalauja, kad viešojo administravimo subjektų priimami administraciniai aktai, kuriais apribojamos asmens teisės, turi būti ne tik pagrįsti įstatymais, bet ir atitikti siekiamus teisėtus ir visuotinai svarbius tikslus, o jais taikomos poveikio priemonės turi būti proporcingos pagrįstiems administravimo tikslams ir neturi varžyti asmens akivaizdžiai labiau, negu reikia šiems tikslams pasiekti. Sprendžiant, ar prekybos alkoholiniais gėrimais laiko ribojimai yra pateisinami, be kita ko, atsižvelgiama į įvairių valstybės institucijų poziciją, nustatytų pažeidimų intensyvumą, pobūdį, trukmę bei pavojingumą visuomenei, šių pažeidimų sąsajas su atitinkamo ūkio subjekto veikla, prekybos vietą, gyventojų skundus, analogiškus savivaldybės sprendimus dėl konkurentų (žr., pvz., 2009-04-14 LVAT nutartį administracinėje byloje Nr. A261-305/2009; 2011-09-15 LVAT nutartį Nr. A492-2799/2011; 2011-09-15 LVAT nutartį administracinėje byloje Nr. A492-2814/2011; 2011-12-01 LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A63-3245/2011; 2012-02-06 LVAT nutartį administracinėje byloje Nr. A63-1221/2012). Teismo vertinimu, nei ginčijamame sprendime dėl apribojimo alkoholiniais gėrimais prekybos laiko nuo 14 val. iki 10 val., nei šį ginčo sprendimą lydinčiuose dokumentuose nenurodyti objektyvūs duomenys (faktai), įtakojantys taikomų poveikio (prekybos laiko ribojimo) priemonių apimtį, ir nėra aišku, kodėl yra priimtas būtent toks sprendimas dėl prekybos laiko bei kokie konkretūs argumentai suponavo tokį prekybos laiko susiaurinimą, todėl šios aplinkybės pripažintinos esminėmis, lėmusiomis ginčijamo sprendimų neteisėtumą ir nepagrįstumą.
Atsižvelgus į nustatytas aplinkybes ir apibendrinus nurodytus duomenis, teismas, vertindamas skundžiamu sprendimu nustatytą prekybos alkoholiniais gėrimais ribojimų mastą, taip pat konstatuoja, kad atsakovas, atsižvelgdamas į policijos komisariato, bendruomenės pasiūlymus, nors ir turėjo diskrecijos teisę nustatyti prekybos alkoholiniais gėrimais ribojimus, tačiau tai privalėjo padaryti, nurodant, kodėl yra priimamas būtent toks sprendimas dėl prekybos laiko, aptariant faktinę nagrinėjamą situaciją tuo aspektu, ar esant pagrindui apriboti prekybos laiką, kokie konkretūs argumentai suponavo žymiai didesnį, nei buvo numatyta sprendimo projekte, prekybos laiko susiaurinimą (nuo 14 val. iki 10 val.), ar tokios poveikio priemonės adekvačios, proporcingos, siekiant užtikrinti viešąjį interesą, saugią, kultūringą aplinką šalia esančių namų gyventojams, tinkamą visuomenės ir verslo interesų apsaugos pusiausvyrą. Tokios analizės taryba, susiaurindama apribojimą prekybos alkoholiu laiką, neatliko ir formaliai prisidengiant teisėtų ir visuomeniškai reikšmingų tikslų įgyvendinimu – tariamai mažinti alkoholio prieinamumą, užtikrinti mieste bendruomenės saugumą, viešąją tvarką ir rimtį, žmogaus sveikatos apsaugą, ginčijamą sprendimą dėl prekybos alkoholiniais gėrimais laiko apribojimo nuo 14 val. iki 10 val. priėmė nemotyvuotai, skubotai, visiškai nepagrįsdama pareiškėjui taikomų poveikio priemonių apimties, pažeisdama administracinių sprendimų priėmimo tvarkos procedūrinius reikalavimus, nesilaikant gero administravimo, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia principų, nevykdydama Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatytų reikalavimų, t. y. neatliktus objektyvaus ir išsamaus visų aplinkybių, turinčių įtakos sprendimų pagrįstumui, įvertinimo. Įvertinus tai, kad pažeista skundžiamo individualaus administracinio akto priėmimo tvarkos procedūra, taip pat nustatyti esminiai šio akto trūkumai Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies prasme, atsakovo priimtas ginčijamas sprendimas negali būti pripažintas pagrįstu bei teisėtu ir turi būti panaikintas kaip neteisėtas (ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 1 ir 3 punktai).
Likusieji šalių argumentai laikytini pertekliniais, neturintys tiesioginės juridinės reikšmės kilusio ginčo išsprendimui iš esmės, todėl detaliau nedėstytini ir neanalizuotini. Be to, LVAT ir Europos Žmogaus Teisių Teismo formuoja praktiką, kad pareigos nurodyti priimto sprendimo motyvus apimtis gali skirtis priklausomai nuo sprendimo prigimties ir turi būti analizuojama konkrečių bylos aplinkybių kontekste (EŽTT 1994-04-19 sprendimas byloje Nr. 16034/90 Van de Hurk v Netherlands, 1997-12-19 sprendimas byloje Nr. 20772/92 Helle v Finland, 1999-01-21 sprendimas byloje Nr. 30544/96 G. R. v Spain ir kt.). LVAT jurisprudencijoje aiškinant ABTĮ normas (ABTĮ 13 str., 20 str.) taip pat ne kartą buvo imperatyviai pažymėta, kad įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą (LVAT 2008-12-05 nutartis administracinėje byloje Nr. P444 -196/2008, 2009-07-24 nutartis administracinėje byloje Nr. P756-151/2009, 2009-11-06 nutartis administracinėje byloje Nr. P525 -194/2009, 2013-02-11 nutartis administracinėje byloje Nr. A146-216/2013 ir kt.).
Teismas pabrėžia, kad šis teismo sprendimas neužkerta kelio atsakovui, tinkamai įgyvendinus Viešojo administravimo įstatymo, Alkoholio kontrolės įstatymo nuostatas bei objektyviai nustačius, jog būtent dėl pareiškėjo vykdomos ūkinės veiklos kyla viešojo intereso pažeidimas, pasireiškiantis visuomenei reikšmingų vertybių – viešosios rimties trikdymu, saugios, kultūringos aplinkos neužtikrinimu šalia esančių gyvenamųjų namų gyventojams tokia apimtimi, kuri sudaro pagrindą riboti prekybos alkoholiu ribojimą sprendime nurodytu laiku, laikantis sprendimo priėmimo procedūrinių reikalavimų pakartotinai spręsti dėl prekybos alkoholiniais gėrimais ribojimų taikymo pareiškėjo atžvilgiu.
Rezoliucinė dalis
Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84 ir 87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu,
nusprendžia:
Skundą tenkinti.
Panaikinti Kauno miesto savivaldybės tarybos 2017-09-12 sprendimą Nr. T-678 „Dėl prekybos alkoholiniais gėrimais laiko apribojimo G. M. firmai priklausančioje kavinėje (duomenys neskelbtini)“.
Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui tiesiogiai arba per Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmus.