Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Jūratės Gaidytės–Lavrinovič, Ivetos Pelienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Ernesto Spruogio,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos J. S. skundą atsakovei Vilniaus rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Aprašomoji dalis

Teisėjų kolegija nustatė:

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Ginčas byloje kilo dėl Administracijos 2018 m. liepos 4 d. įsakymų Nr. KADI-365 „Dėl atsisakymo keisti žemės sklypo (kad. Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir žemės naudojimo būdą“ ir Nr. KADI-366 „Dėl atsisakymo keisti žemės sklypo (kad. Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir žemės naudojimo būdą“ (toliau – ir Įsakymai), kuriais pareiškėjai atsisakyta pakeisti jai nuosavybės teisę priklausančių žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir žemės naudojimo būdą.

Byloje esantys įrodymai patvirtina, kad pareiškėjai J. S. nuosavybės teise priklauso 0,1000 ha ploto žemės ūkio paskirties žemės sklypas, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini). (b. l. 6), ir 0,1300 ha ploto žemės ūkio paskirties žemės sklypas, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini).

Pareiškėja 2018 m. birželio 6 d. analogiškais prašymais (Reg. Nr. A34(1)-3783 ir Nr. A34(1)-3782) kreipėsi į Administraciją prašydama pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą jai nuosavybės teise priklausantiems žemės sklypams iš esamos žemės ūkio paskirties į kitos paskirties vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų pastatų teritorijos (b. l. 25–26).

Administracijos Architektūros ir teritorijų planavimo skyriaus 2018 m. liepos 13 d. raštu Nr. A33(8)-1142-(25.3.16) „Dėl įsakymo siuntimo“ (b. l. 8) pareiškėjai pateikti Administracijos 2018 m. liepos 4 d. Įsakymai, kuriais atsisakyta tenkinti pareiškėjos prašymus, motyvuojant tuo, kad Žemės sklypai pagal 2014 m. Bendrąjį planą patenka į M miškų ūkio teritorijų kraštovaizdžio tvarkymo zonos (M4) grupę (b. l. 9–10).

Pareiškėja, nesutikdama su įsakymais, skundu kreipėsi į teismą prašydama juos panaikinti ir įpareigoti Administraciją įstatymų nustatyta tvarka pakeisti žemės sklypų naudojimo būdą ir paskirtį į kitos paskirties žemę – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos.

Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 1 dalis numato, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis – teritorijos gamtinių ypatumų, tradicinės žmonių veiklos, socialinės ir ekonominės plėtros poreikio nulemta pagrindinio žemės naudojimo kryptis, numatyta teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte, nuo kurios priklauso šios teritorijos planavimo ir žemės naudojimo sąlygos. Žemės įstatymo 2 straipsnio 16 dalis numato, kad žemės sklypo naudojimo būdas – teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nurodyta veikla, kuri teisės aktų nustatyta tvarka leidžiama pagrindinės žemės naudojimo paskirties žemėje.

Pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį Lietuvos Respublikos žemės fondas skirstomas į žemės ūkio, miškų ūkio, vandens ūkio, konservacinės paskirties ir kitos paskirties žemę (Žemės įstatymo 3 straipsnio 2 dalis). Žemės ūkio paskirties žemei pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus priskiriami žemės plotai, naudojami arba tinkami naudoti žemės ūkio produktų gamybai (Žemės įstatymo 25 straipsnio 1 dalis). Kitos paskirties žemei priskiriami žemės sklypai, kurie pagal teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytą žemės naudojimo būdą skirstomi į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijas; daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijas; visuomeninės paskirties teritorijas; pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijas; komercinės paskirties teritorijas; susisiekimo ir inžinerinių komunikacijų aptarnavimo objektų teritorijas; susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridorių teritorijas ir kitas (Žemės įstatymo 29 straipsnio 1 dalis).

Pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus (Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalis). Remiantis Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalimi, žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) gali būti keičiami žemės savininkų prašymu dvejopa tvarka: 1) pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus; 2) urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, - pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Pirmuoju atveju sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priima atitinkamą teritorijų planavimo dokumentą tvirtinanti institucija, o antruoju atveju – savivaldybės administracijos direktorius (Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis). Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis taip pat Vyriausybei suteikia įgaliojimus nustatyti pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas.

Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žemės sklype, esančiame urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai neparengti detalieji planai, arba žemės sklype, esančiame neurbanizuotoje ir neurbanizuojamoje teritorijoje, gali būti vykdoma statyba, atitinkanti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendinius, vadovaujantis Statybos įstatymo nuostatomis. Remiantis Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalimi, šio straipsnio 1 dalyje nurodytu atveju: 1) savivaldybės administracijos direktorius ar jo įgaliotas valstybės tarnautojas, atsižvelgdamas į aplinkinių teritorijų užstatymo tipą, statinių parametrus ir statytojo pateiktus projektinius pasiūlymus, specialiuosiuose architektūros reikalavimuose statiniui projektuoti nustato statybai numatyto žemės sklypo teritorijos naudojimo reglamento parametrus pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas; 2) kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, jie keičiami Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr.1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos ir sąlygų aprašo (toliau – Aprašo) 10 punktas numato, kad Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas keičiami žemės savininkų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Remiantis Aprašo 11 punktu, tokiu atveju žemės sklypo savininkas prašymą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą ir reikiamus dokumentus pateikia savivaldybės administracijos direktoriui. Pagal Aprašo 12 punktą, Aprašo 10 punkte nurodytu atveju savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priimamas per 10 darbo dienų nuo dokumentų pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui.

Nagrinėjamu atveju pareiškėja kreipėsi į Administraciją dėl jai nuosavybės teise priklausančių žemės sklypų paskirties ir naudojimo būdo pakeitimo Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalyje, Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir Aprašo 10 punkte nustatyta supaprastinta tvarka, t. y. nerengiant detaliojo plano, specialiojo teritorijų planavimo dokumentų ar žemės valdos projekto.

Pagal aptartą Žemės įstatyme, Apraše įtvirtintą teisinį reglamentavimą tam, kad pareiškėjos prašymu Administracijos direktoriui kiltų pareiga pakeisti žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą nerengiant teritorijų planavimo dokumento ir žemės valdos projekto, turi egzistuoti tokios sąlygos: 1) žemės sklypai turi būti urbanizuotoje ar urbanizuojamoje teritorijoje; 2) šioje teritorijoje neturi būti galiojančio detaliojo plano; 3) numatomas žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimas turi atitikti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir vietovės lygmens bendrojo plano (jei parengtas) sprendinius.

Iš į bylą pateiktų 2014 m. Bendrojo plano sprendinių ištraukų (b. l. 21–22) matyti, kad žemės sklypai, dėl kurių vyksta ginčas, patenka į miškų ūkio teritorijų kraštovaizdžio tvarkymo M4 zoną (ūkinių miškų zona). Į bylą pateiktoje 2014 m. Bendrojo plano sprendinių konkretizavimo lentelės „Kraštovaizdžio tvarkymo zonų ir jų grupių reglamentai“ ištraukoje (b. l. 24) nurodoma, kad M4 zonos teritorijos – „Vyraujantys ūkiniai miškai (IV grupė) tai – visi kiti miškai, nepriskirti I–III miškų grupėms. Ūkininkavimo tikslas – laikantis aplinkosaugos reikalavimų, formuoti produktyvius medynus, nepertraukiamai tiekti medieną. Gyvenvietės yra palankioje aplinkoje kaimo turizmo plėtrai su intensyvios rekreacijos objektais.“

Pažymėtina, kad pareiškėja savo prašymais Administracijai siekė pakeisti jai priklausančių žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą į kitos paskirties vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų pastatų teritorijas (b. l. 25–26), juose nurodydama būtent gyvenamųjų namų statybas. Tačiau teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškėjos sklypai nepatenka į gyvenamųjų vietovių zonas U1, kuriose galioja gyvenamųjų namų statybą leidžiantys kraštovaizdžio tvarkymo reglamentai, ir su šiomis zonomis tiesiogiai nesiboja, nors, atkreiptinas dėmesys, pareiškėjos žemės sklypai yra netoli šių zonų. Taigi pareiškėjos žemės sklypai nepatenka į urbanizuotas arba urbanizuojamas teritorijas, kas laikytina viena iš privalomų sąlygų, kuomet savivaldybės administracijos direktorius, esant kitų aukščiau paminėtų sąlygų visetui, privalėtų pakeisti žemės sklypo naudojimo paskirtį ir būdą.

Teisėjų kolegijos vertinimu, kadangi pareiškėjos pageidaujama žemės sklypų naudojimo paskirtis ir būdas nėra numatytas 2014 m. Bendrojo plano sprendiniuose, pakeisti žemės sklypo paskirties ir naudojimo būdo supaprastinta tvarka negalima, nes tai pažeistų Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 ir 2 dalis bei Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalį. Esant tokioms aplinkybėms, darytina išvada, kad nėra ir trečiosios sąlygos, leidžiančios pakeisti žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą, buvimo – statyba bei žemės naudojimo paskirtis ir būdas nenumatyti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano (jei parengtas) sprendiniuose.

Dėl pareiškėjos argumentų, kad Administracijos atsisakymas pakeisti žemės sklypų paskirtį ir naudojimo būdą pažeidžia jos konstitucinę teisę į nuosavybę, atsisakymo motyvai yra išgalvoti, nepagrįsti ir priimti taikant dvigubus standartus, kadangi Administracija kitų (duomenys neskelbtini) kaimo žemės sklypų savininkų prašymus pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą tenkina ir kaimyninių žemės sklypų savininkai juose vykdo statybas, pasisakytina, kad pareiškėja nepateikė šiuos teiginius pagrindžiančių įrodymų, todėl šie argumentai atmestini kaip nepagrįsti.

Administracijos Įsakymai, kuriais atsisakyta pakeisti pareiškėjos žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą, yra pagrįsti tiek faktinėmis aplinkybėmis, tiek teisės normomis, todėl nėra pagrindo jų panaikinti. Taip pat nėra pagrindo tenkinti išvestinio pareiškėjos reikalavimo įpareigoti atsakovę įstatymų nustatyta tvarka pakeisti pareiškėjai nuosavybės teise priklausančių žemės sklypų naudojimo būdą ir paskirtį į kitos paskirties žemę – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijas. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pareiškėjos skundas atmestinas kaip nepagrįstas.

Pareiškėjai išaiškintina, kad, vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 4 dalimi, neurbanizuotose ir neurbanizuojamose teritorijose pagrindinė žemės naudojimo paskirtis gali būti keičiama specialiojo teritorijų planavimo dokumentu arba žemės valdos projektu, jeigu pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas, išskyrus šio straipsnio 5 dalyje nurodytą atvejį, neprieštarauja savivaldybės lygmens bendrajam planui. Tačiau pažymėtina, kad teisėjų kolegija šioje byloje nevertina ir nepasisako dėl to, ar paskirtis ir būdas pareiškėjos žemės sklypams apskritai gali būti pakeista rengiant specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, kadangi tai nėra šios administracinės bylos dalykas, be to, administraciniai teismai nagrinėja ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje, tačiau nagrinėdami šiuos ginčus neatlieka viešojo administravimo funkcijų, o tik vertina viešojo administravimo subjektų veiksmų ar sprendimų teisėtumą.

Pareiškėja taip pat prašė teismo priteisti jos patirtas bylinėjimosi išlaidas. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 40 straipsnio 1 dalį teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą turi ta proceso šalis, kurios naudai priimamas sprendimas. Nagrinėjamoje byloje atmetus pareiškėjos skundą kaip nepagrįstą, prašymas dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo netenkinamas.

Rezoliucinė dalis

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 84 straipsniu, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu,

nusprendžia:

Pareiškėjos J. S. skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per vieną mėnesį nuo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą šiam teismui tiesiogiai arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.