Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Pareiškėjos įsitikinimu, atsakovė pažeidė jos veiklą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus, kadangi:

1) netinkamai vertino pareiškėjos projekto įgyvendinimo metu susiklosčiusias aplinkybes, dėl kurių pareiškėja negalėjo tam tikru laikotarpiu užtikrinti ne mažesnio kaip 3 karvių skaičiaus ūkyje. Pareiškėja susidūrė su force majeure aplinkybėmis, kurioms esant atsakomybė už iš dalies įgyvendintą projekto priežiūros rodiklį netaikoma;

2) pažeidė sankcijos individualumo ir proporcingumo padarytam pažeidimui principus, nesivadovavo gero viešojo administravimo principu. Pareiškėjai taikyta išmokėtos paramos sumos susigrąžinimo ir likusios sumos neišmokėjimo sankcija nėra individualizuota ir proporcinga. Ji taikyta automatiškai. Atsakovė visiškai neatsižvelgė, kad pareiškėja didžiąja dalimi visą projekto įgyvendinimo laikotarpį turėjo daugiau nei 2 karves, siekė didinti bandos dydį. Atsakovė objektyvius duomenis turėjo, tačiau ignoravo visuotinai pripažįstamus proporcingumo ir sankcijos individualumo principus.

Skundžiamo 2023 m. balandžio 4 d. sprendimo pagrindinis motyvas ir atsakovės veikimo pagrindas yra vienintelė aplinkybė – Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunktis, kuriame numatyta, kad priemonės veiklos sričiai taip pat taikomos specifinės sankcijos. Visa išmokėta paramos suma susigrąžinama, jei nuo paramos paraiškos priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos nustatoma, kad registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius mažesnis kaip 3.

Būtent Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunkčiu vadovavosi atsakovė. Pareiškėja kategoriškai nesutinka su atliktu situacijos ir susiklosčiusių aplinkybių vertinimu, tuo labiau nesutinka su Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunkčio taikymu ir šios nuostatos teisėtumu. Pareiškėja dar ikiteisminėje ginčo stadijoje Ministerijai teiktame skunde kėlė minėtos nuostatos teisėtumo klausimą, nes jos taikymas suponuoja neproporcingą ir absoliučiai griežtą bet kokio pažeidimo vertinimą. Pagal šį skundą nagrinėjusių viešojo administravimo subjektų aiškinimą išeitų, kad paramos gavėjų situacijos neturi būti nagrinėjamos individualiai. Nebūtų skirtumo ar paramos gavėjas neišlaikytų 3 karvių skaičiaus ūkyje 1 kalendorinę dieną, ar visą projekto įgyvendinimo laikotarpį – sankcija būtų visuomet maksimali, nors akivaizdu, kad situacijos ir pažeidimo mastas skiriasi iš esmės.

Atsižvelgiant į tai, šioje byloje sprendžiami trys esminiai klausimai:

Pirma, ar pareiškėja projekto įgyvendinimo metu susidūrė su aplinkybėmis, kurios vertinamos kaip force majeure? Pareiškėjos įsitikinimu, būtent su tokiomis aplinkybėmis ji susidūrė, dėl to atsakovė negalėjo taikyti sankcijos.

Antra, ar atsakovė nepažeidė gero viešojo administravimo principo, sankcijos proporcingumo ir individualumo konkrečiu atveju reikalavimų? Atsakovė taikė automatinę maksimalią sankciją, nors turėjo visus rodiklius iš viešo registro sankcijai apskaičiuoti (jei aplinkybės nebūtų pripažintos force majeure). Be to, pareiškėja dar skunde Ministerijai nurodė, kaip objektyviai galima apskaičiuoti proporcingą sankciją, tačiau Ministerija šiais duomenimis nesivadovavo.

Trečia, ar Taisyklių 41.2.2 papunktis, kiek jame nenustatytas individualus pažeidimo vertinimas ir proporcingos sankcijos apskaičiavimas, neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – LVAT), Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikai, Lietuvos Respublikos ir Europos Sąjungos (toliau – ES) tiesiogiai taikomiems teisės aktų reikalavimams (plačiau skundo IV sk.). Pareiškėja prašo šioje byloje pradėti tyrimą dėl norminio administracinio akto teisėtumo (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 113 straipsnis).

Atsakovė pradėjo galutinio mokėjimo prašymo ir projekto įgyvendinimo rodiklių vertinimo procedūrą, kreipėsi su prašymu, kad pareiškėja paaiškintų, kodėl nebuvo laikytasi įsipareigojimo nuo sprendimo skirti paramą priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos turėti ne mažiau kaip 3 vnt. pieninių veislių melžiamų karvių. Atsakovė nurodė, kad, valstybės įmonės Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro (toliau – Centras) duomenimis, pareiškėja tam tikru laikotarpiu turėjo mažiau nei 3 vnt. karvių.

2023 m. kovo 20 d. pareiškėja atsakovei pateikė paaiškinimus ir nurodė susiklosčiusią situaciją dėl įsipareigojimo išlaikyti karvių skaičių:

1) 2019 m. ūkyje buvo 4 karvės. 2019 m. pabaigoje viena karvė pagimdė telyčaitę (kuri liko augti ūkyje), neatlaikė pogimdyvinės dalies, gydymas nepadėjo ir gyvulys neplanuotai nugaišo. Tai tapo didelis ir netikėtas nuostolis ūkiui.

2) 2020 m. pradėti su 3 karvėmis ir telyčaite. Pareiškėja planavo vasarą įsigyti karvę, bet 2020 m. kovo mėn. prasidėjo karantinas dėl COVID-19 ir tapo neįmanoma įsigyti karvės tiek dėl finansų, tiek fiziškai dėl judėjimo ir veiklos suvaržymų. Pareiškėjos įsitikinimu, COVID-19 jos situacijos atveju buvo force majeure aplinkybės, nes smulkaus kaimiškose vietovėse ūkininkavimo specifika lemia, kad ūkininkai labiau saugosi epidemijos ir karantino suvaržymų.

3) 2020 m. rudenį, kai karantino suvaržymai buvo sušvelninti, pareiškėja planavo parduoti vieną iš turimų nevaisingų karvių ir nupirkti 2 karves. Viena karvė kompensuotų nugaišusią, o kita pakeistų nevaisingąją. 2020 m. spalio 9 d. pareiškėja pardavė nevaisingą karvę ir ūkyje liko 2 karvės bei 1 telyčia. Pardavusi karvę, pareiškėja iškart pradėjo ieškoti, kur galėtų įsigyti 2 karves, tačiau 2020 m. spalio mėn. antroje pusėje pandeminė situacija pradėjo blogėti, o lapkričio mėn. vėl buvo paskelbtas visuotinis karantinas ir dėl judėjimo apribojimų visi gyvulių pirkimai buvo sustabdyti, todėl pareiškėja neturėjo galimybės laiku įsigyti gyvulių.

Gavus paramą, 2021 m. pradžioje pareiškėjos ūkyje buvo 2 karvės ir auginama jau vienerių metų telyčia. Dėl besitęsiančių suvaržymų pareiškėja planavo užauginti telyčią iki karvės, o pasibaigus suvaržymams įsigyti daugiau karvių. 2021 m. liepos mėn. buvo panaikintas karantinas, liko galioti ekstremali padėtis, todėl, esant saugesnei situacijai, antroje vasaros pusėje pareiškėja pradėjo ieškoti, kur įsigyti karvę. 2021 m. lapkričio 17 d. pareiškėjos auginta telyčia pagimdė veršelį ir tapo karve, todėl 2021 m. pabaigoje pareiškėjos ūkyje buvo 3 karvės ir 1 veršelis. Per 2022 m. pareiškėja įsigijo 2 karves ir 2022 m. pabaigoje jos ūkyje buvo 5 karvės.

2023 m. balandžio 4 d. atsakovė priėmė skundžiamą sprendimą taikyti sankciją. 2023 m. gegužės 22 d. pareiškėja pateikė skundą Ministerijai. 2023 m. birželio 16 d. ji išnagrinėjo pareiškėjos skundą ir priėmė sprendimą Nr. 3IN-294. Ministerija paliko galioti 2023 m. balandžio 4 d. sprendimą nepakeistą. Atsakovė skundžiamame 2023 m. balandžio 4 d. sprendime nurodė, kad iš pareiškėjos paaiškinimo matyti, jog atrankos kriterijų reikšmės nepasiektos ne dėl force majeure ar išimtinių aplinkybių. 2023 m. balandžio 4 d. sprendime platesnė analizė dėl pareiškėjos nurodytų aplinkybių visiškai neatlikta. Atsakovė apsiribojo vien Sankcijų už teisės aktų nuostatų pažeidimus įgyvendinant Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemones taikymo metodikos (toliau – Sankcijų metodika) ir ES teisės aktų nuostatų perrašymu, bet pačių aplinkybių net nevertino. Tai nėra tinkamas ir pakankamas negatyvias pasekmes sukeliančio administracinio sprendimo motyvavimas. Valstybės institucijos, priimdamos administracinius sprendimus, privalo dirbti rūpestingai ir veikti taip, kad administracinėje procedūroje būtų laikomasi visų teisės aktų nuostatų. Individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos.

Prašymas pradėti norminio administracinio teisės akto teisėtumo tyrimą šioje byloje padės išspręsti kilusį ginčą, o tuo pačiu apgins pareiškėjos subjektines teises. Atsakovė skundžiamame 2023 m. balandžio 4 d. sprendime vadovavosi būtent Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunkčio nuostata, kurioje neįtvirtinti padaryto pažeidimo trukmės, masto, pobūdžio ar kiti vertinimo kriterijai proporcingai ir individualiai sankcijai taikyti. Tai reiškia, kad bet koks pažeidimas visais atvejais užtraukia maksimalią paramos susigrąžinimo sankciją, o tai prieštarauja daugeliui teisės aktų, kurie įpareigoja vadovautis proporcingumu taikant negatyvias pasekmes sukeliančius sprendimus. Ši pareiga privaloma ir norminių administracinių aktų rengėjui, šiuo atveju – Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministrui, kuris savo 2019 m. vasario 7 d. įsakymu Nr. 3D-69 patvirtino Įgyvendinimo taisykles, įskaitant neteisėtą 41.2.2 papunktį.

Pareiškėja pateikė procesinio pobūdžio prašymą pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, kad būtų nustatyta, ar Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2019 m. vasario 7 d. įsakymu Nr. 3D-69 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities „Parama smulkiesiems ūkiams“ įgyvendinimo taisyklių, taikomų nuo 2019 metų, patvirtinimo“ (TAR, 2019 m. vasario 11 d., Nr. 2019-02082) patvirtintų Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities „Parama smulkiesiems ūkiams“ įgyvendinimo taisyklių, taikomų nuo 2019 metų, 41.2.2 papunktis (2020 m. liepos 27 d. įsakymo Nr. 3D-552 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. liepos 28 d.) tiek, kiek NMA vertindama nuostatoje nurodytą pažeidimą taiko tik paramos susigrąžinimo sankciją ir nevertina pažeidimo rimtumo, pobūdžio, masto, trukmės, pasekmių, pasiektų faktinių rodiklių, taip pat ta apimtimi, kiek šioje normoje neįtvirtinta galimybė diferencijuoti skiriamą sankciją, atsižvelgiant į pažeidimo padarymo aplinkybes, rimtumą, sunkumą, pasekmes, trukmę, pasiektų faktinių rodiklių įgyvendinimą bei kitas svarbias aplinkybes, pagal normos turinį ir reguliavimo apimtį neprieštarauja:

1) konstituciniam teisinės valstybės principui;

2) Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 2 punkte bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui, taip pat gero viešojo administravimo principui;

3) 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008, 58 straipsnio 1 dalies d) punkte, 77 straipsnio 5–6 dalyse įtvirtintoms nuostatoms, įpareigojančioms skirti tik proporcingas ir diferencijuojamo dydžio nuobaudas, atsižvelgiant į nustatyto reikalavimų nesilaikymo sunkumą, mastą, trukmę ir pasikartojimą.

Pareiškėja skunde išsamiai išdėstė ginčo faktines aplinkybes ir teisinį reglamentavimą.

Atsakovės Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos atstovas teismo posėdžio metu su skundu nesutiko, palaikė atsiliepimą į skundą ir paaiškino, kad pareiškėja 2020 m. rugsėjo 30 d. pateikė paraišką Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PR001 paramai gauti pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonę „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos sritis „Parama smulkiesiems ūkiams“ (toliau – priemonė) ir 2020 m. gruodžio 11 d. NMA sprendimu „Dėl paramos skyrimo“ (reg. Nr. BRK-4693) buvo patvirtinta paramos gavėja.

2020 m. gruodžio 14 d. su pareiškėja pasirašyta paramos sutartis Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PR001 ir skirta 15 000,00 EUR paramos suma. 2020 m. gruodžio 14 d. pareiškėja pateikė mokėjimo prašymą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-MP001, pagal kurį pareiškėjai buvo išmokėta 12 000,00 EUR avanso suma.

Pareiškėja 2023 m. vasario 27 d. pateikė mokėjimo prašymą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-MP002 pagal priemonę, kuriame nurodyta 2 576,00 EUR prašoma paramos suma, ir 2023 m. vasario 27 d. pateikė galutinę projekto įgyvendinimo ataskaitą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PI001.

2023 m. vasario 27 d. pareiškėja pateikė mokėjimo prašymą, kuriame deklaravo šias išlaidas: ūkinius gyvūnus (karvę, 1 vnt.), konsultavimo paslaugas, pieno šaldytuvą (1 vnt.), žemės ūkio paskirties žemę (ne mažiau kaip 2 ha). Mokėjimo prašyme nurodyta prašoma išmokėti 2 576,00 EUR paramos suma.

Pareiškėja paraiškoje įsipareigojo užtikrinti, kad registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos bus ne mažesnis kaip 3 bei produkcijos standartine verte išreikšto valdos ekonominio dydžio struktūroje tik pagal pieninių veislių melžiamas karves apskaičiuotas valdos ekonominis dydis sudarys daugiau kaip 50 proc. bendro valdos ekonominio dydžio (Įgyvendinimo taisyklių 17.8.2 papunktis).

Atsakovė, vertindama 2023 m. vasario 27 d. pateiktą 2022 metų užbaigto projekto metinę ataskaitą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PI001, tikrindama duomenis Centre, nustatė, kad pareiškėja nevykdė paraiškoje prisiimto įsipareigojimo, t. y. kad registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos bus ne mažesnis kaip 3. Pareiškėja 2020 m. liepos 1 d. turėjo 3,41 karvės; 2021 m. sausio 1 d. – 2,75 karvės; 2021 m. liepos 1 d. – 2,25 karvės; 2022 m. sausio 1 d. – 2,16 karvės; 2022 m. liepos 1 d. – 2,66 karvės; 2023 m. sausio 1 d. – 3,25 karvės. 2023 m. vasario 16 d. pareiškėja su ataskaita pateikė paaiškinimą dėl nepasiekto įsipareigojimo.

Atsakovė, įvertinusi pareiškėjos galutinį mokėjimo prašymą bei galutinę projekto ataskaitą, vadovaudamasi Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunkčio nuostatomis, pritaikė specifinę sankciją – susigrąžinti visą paramą, ir 2023 m. balandžio 4 d. priėmė sprendimą dėl paramos susigrąžinimo (reg. Nr. SKP-80).

Pareiškėja, nesutikdama su 2023 m. balandžio 4 d. sprendimu, 2023 m. gegužės 23 d. su skundu kreipėsi į Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministeriją, prašydama panaikinti 2023 m. balandžio 4 d. sprendimą, pripažinti, kad 3 karvės ir įsipareigojimo neįvykdymas tam tikrą laikotarpį pareiškėjos ūkyje buvo nulemtas force majeure aplinkybių, ir netaikyti sankcijos arba prašė taikyti pažeidimui proporcingą sankciją, kuri pareiškėjos apskaičiuota atsižvelgiant į pažeidimo laikotarpius ir trūkstamų karvių skaičių. Ministerija, išnagrinėjusi pareiškėjos skundo argumentus, 2023 m. birželio 16 d. raštu „Dėl skundo“ (reg. Nr. 3IN-294) informavo pareiškėją, jog NMA 2023 balandžio 4 d. sprendimu pritaikė sankciją teisėtai bei pagrįstai.

Pažymėjo, kad pareiškėjos argumentai dėl COVID-19 nėra pagrįsti objektyviais įrodymais, todėl neužtenka tik pažymėti, jog Lietuvoje paskelbta nepaprastoji padėtis, ekstremali situacija ar paskelbtas karantinas. Priminė, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. lapkričio 4 d. nutarime Nr. 1226 „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“ pažymėta, jog asmenų judėjimas tarp savivaldybių ir judėjimas tarp daugiau nei vieno namų ūkio išimtiniais atvejais nebuvo ribojamas; karantino metu judėjimo apribojimai tarp savivaldybių galiojo nuo 2020 m. gruodžio 16 d. iki 2021 m. balandžio 6 d. Be to, kaip matyti iš byloje esančių įrodymų, ir vertinant pareiškėjos skundo argumentus dėl force majeure ar išimtinių aplinkybių, pačios pareiškėjos pozicija yra dviprasmiška. Ji teigia, jog dėl COVID-19 pandemijos negalėjo įsigyti karvių, tačiau 2020 m. spalio 9 d. pandemija pareiškėjai nesutrukdė parduoti karvės, todėl manytina, kad ji galėjo būti pakankamai aktyvi, dėti maksimalias pastangas bei įsigyti likusias / trūkstamas karves.

Pareiškėja pateikdama paraišką įsipareigojo ir savo parašu patvirtino, jog yra susipažinusi su paramos skyrimo tvarka ir Įgyvendinimo taisyklėmis. Pastebėtina, kad turėti ir išlaikyti 3 pieninių veislių melžiamas karves yra minimali riba siekiant gauti paramą pieninei galvijininkystei, t. y. vienas iš tinkamumo kriterijų, įtvirtintų Įgyvendinimo taisyklių 16.5.2 papunktyje. Be to, šis tinkamumo reikalavimas numatytas ir pačioje Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programoje (toliau – Programa), patvirtintoje 2015 m. vasario 13 d. Europos Komisijos sprendimu Nr. C(2015)842. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad pareiškėja net dvejus metus (2021 ir 2022 m. 4 pusmečius) neišlaikė 3 karvių skaičiaus įsipareigojimo, kuris yra vienas iš pagrindinių tinkamumo kriterijų paramai gauti. Taip pat pažymėtina, jog pareiškėjos konkrečiu atveju Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunktyje yra įtvirtinta specifinė sankcija, kuri taikoma būtent pagal šią priemonę, ir nėra numatyta alternatyvių sankcijų, nes Įgyvendinimo taisyklėse nurodyta, kad taikoma visos paramos susigrąžinimo sankcija, „kai registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius mažesnis kaip 3 ir (arba) produkcijos standartine verte išreikšto valdos ekonominio dydžio struktūroje tik pagal pieninių veislių karves paskaičiuotas valdos ekonominis dydis nesudaro daugiau kaip 50 proc. bendro valdos ekonominio dydžio (vertinama pagal Žemės ūkio valdos ekonominio dydžio apskaičiavimo tvarkos aprašą).“

Trečiasis suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atstovas teismo posėdžio metu visiškai palaikė atsiliepime išdėstytus argumentus ir paaiškino, kad pareiškėja 2020 m. rugsėjo 30 d. pateikė paraišką Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PR001 paramai gauti pagal priemonę ir 2020 m. gruodžio 11 d. NMA sprendimu Nr. BRK-4693 „Dėl paramos skyrimo“ buvo patvirtinta paramos gavėja.

2020 m. gruodžio 14 d. su pareiškėja pasirašyta paramos sutartis Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PR001 ir skirta 15 000,00 EUR paramos suma. 2020 m. gruodžio 14 d. pagal mokėjimo prašymą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-MP001 pareiškėjai buvo išmokėta 12 000,00 EUR avanso suma.

Pareiškėja 2023 m. vasario 27 d. pateikė mokėjimo prašymą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-MP002 pagal priemonę, kuriame nurodyta 2 576,00 EUR prašoma paramos suma, ir 2023 m. vasario 27 d. pateikė galutinę projekto įgyvendinimo ataskaitą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PI001.

2023 m. vasario 27 d. pareiškėja pateikė mokėjimo prašymą, kuriame deklaravo šias išlaidas: ūkinius gyvūnus (karvę, 1 vnt.), konsultavimo paslaugas, pieno šaldytuvą (1 vnt.), žemės ūkio paskirties žemę (ne mažiau kaip 2 ha). Mokėjimo prašyme nurodyta prašoma išmokėti 2 576,00 EUR paramos suma. Pareiškėja paraiškoje įsipareigojo užtikrinti, kad registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos bus ne mažesnis kaip 3 bei produkcijos standartine verte išreikšto valdos ekonominio dydžio struktūroje tik pagal pieninių veislių melžiamas karves apskaičiuotas valdos ekonominis dydis sudarys daugiau kaip 50 proc. bendro valdos ekonominio dydžio (Įgyvendinimo taisyklių 17.8.2 papunktis).

Vertinant 2023 m. vasario 27 d. pateiktą ataskaitinių 2022 metų užbaigto projekto metinę ataskaitą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PI001, patikrinus duomenis Centre, nustatyta, kad pareiškėja nevykdė paraiškoje prisiimto įsipareigojimo, t. y. kad registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos bus ne mažesnis kaip 3. Pareiškėja 2020 m. liepos 1 d. turėjo 3,41 karvės; 2021 m. sausio 1 d. – 2,75 karvės; 2021 m. liepos 1 d. – 2,25 karvės; 2022 m. sausio 1 d. – 2,16 karvės; 2022 m. liepos 1 d. – 2,66 karvės; 2023 m. sausio 1 d. – 3,25 karvės. 2023 m. vasario 16 d. pareiškėja su ataskaita pateikė paaiškinimą dėl nepasiekto įsipareigojimo.

NMA, įvertinusi pareiškėjos galutinį mokėjimo prašymą bei galutinę projekto ataskaitą, vadovaudamasi Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunkčio nuostatomis, pritaikė specifinę sankciją – susigrąžinti visą paramą, ir 2023 m. balandžio 4 d. priėmė pareiškėjos skundžiamą sprendimą.

Pareiškėja pateikdama paraišką įsipareigojo ir savo parašu patvirtino, jog yra susipažinusi su paramos skyrimo tvarka ir Įgyvendinimo taisyklėmis. Pažymėjo, kad turėti ir išlaikyti 3 pieninių veislių melžiamas karves yra minimali riba siekiant gauti paramą pieninei galvijininkystei, t. y. vienas iš tinkamumo kriterijų, įtvirtintų Įgyvendinimo taisyklių 16.5.2 papunktyje. Be to, šis tinkamumo reikalavimas numatytas ir pačioje Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programoje, patvirtintoje 2015 m. vasario 13 d. Europos Komisijos sprendimu Nr. C(2015)842.

Vertinant pareiškėjos skundo argumentus dėl neišlaikyto minimalaus 3 karvių skaičiaus, svarbu pažymėti, kad pareiškėja šiuo konkrečiu atveju net dvejus metus (2021 ir 2022 m. 4 pusmečius) neišlaikė įsipareigojimo, kuris yra vienas iš pagrindinių tinkamumo kriterijų paramai gauti.

Dėl pareiškėjos skunde nurodytų argumentų dėl COVID-19 Ministerija pažymi, kad jie nėra pagrįsti objektyviais įrodymais, todėl neužtenka tik pažymėti, jog Lietuvoje paskelbta nepaprastoji padėtis, ekstremali situacija ar paskelbtas karantinas. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. lapkričio 4 d. nutarime Nr. 1226 „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“ pažymėta, kad asmenų judėjimas tarp savivaldybių ir judėjimas tarp daugiau nei vieno namų ūkio išimtiniais atvejais nebuvo ribojamas; karantino metu judėjimo apribojimai tarp savivaldybių galiojo nuo 2020 m. gruodžio 16 d. iki 2021 m. balandžio 6 d. Be to, kaip matyti iš byloje esančių įrodymų, ir vertinant pareiškėjos skundo argumentus dėl force majeure ar išimtinių aplinkybių, yra dviprasmiška pačios pareiškėjos pozicija. Ji teigia, jog dėl COVID-19 pandemijos negalėjo įsigyti karvių, tačiau 2020 m. spalio 9 d. pandemija pareiškėjai nesutrukdė parduoti karvės, todėl manytina, kad ji galėjo būti pakankamai aktyvi, dėti maksimalias pastangas bei įsigyti likusias karves. Jeigu būtų remiamasi pareiškėjos abstrakčiais skundo teiginiais, susidarytų ydingos situacijos, kai pareiškėjai, gavę paramos lėšų iš valstybės biudžeto ir ES fondų, neprivalėtų atlikti prisiimtų įsipareigojimų, juos vykdytų aplaidžiai, o NMA, remdamasi tik nepagrįstais pareiškėjų samprotavimais, negalėtų susigrąžinti išmokėtos paramos už neįvykdytą projektą ir taip būtų pažeisti tiek Lietuvos, tiek ES finansiniai interesai.

Lietuvos kaimo plėtros 2014-2020 metų programos administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. 3D-507 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau –Administravimo taisyklės), 188 punkte yra nurodytas baigtinis visų galimų sankcijų sąrašas, bet tai nereiškia, kad visais atvejais gali būti pasirinkta bet kuri iš išvardytų sankcijų. Šiuo konkrečiu atveju Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunktyje yra įtvirtinta specifinė sankcija, kuri taikoma būtent pagal šią priemonę, ir nėra numatyta jokių alternatyvių sankcijų, nes Įgyvendinimo taisyklėse nurodyta, kad taikoma visos paramos susigrąžinimo sankcija, „kai registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius mažesnis kaip 3 ir (arba) produkcijos standartine verte išreikšto valdos ekonominio dydžio struktūroje tik pagal pieninių veislių karves paskaičiuotas valdos ekonominis dydis nesudaro daugiau kaip 50 proc. bendro valdos ekonominio dydžio (vertinama pagal Žemės ūkio valdos ekonominio dydžio apskaičiavimo tvarkos aprašą)“.

Pareiškėjos argumentas dėl kitos poveikio priemonės taikymo, t. y. mažesnės ir švelnesnės sankcijos, yra nepagrįstas, nes Įgyvendinimo taisyklėse dėl neišlaikyto 3 minimalaus registruoto pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos yra įtvirtinta specifinė sankcija.

Pažymėjo, kad teismas nėra saistomas asmens prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ir gali jį atmesti tais atvejais, kai jam nekyla abejonių dėl ginčijamo akto (žr., pvz., LVAT 2013 m. vasario 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-525-529/2013). Ministerija, įvertinusi pareiškėjos skunde nurodytas aplinkybes, dėl kurių, jos teigimu, turėtų būti ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, bei atsižvelgdama į tai, kad pagal šią priemonę yra taikoma specifinė sankcija, kuri yra aiškiai reglamentuota būtent pačiose Įgyvendinimo taisyklėse, mano, kad pareiškėjos prašymas ištirti norminio administracinio teisės akto teisėtumą negali būti tenkinamas.

Pareiškėja skundu prašo:

1) panaikinti NMA Kaimo plėtros ir paramos regionams departamento Marijampolės paramos administravimo skyriaus 2023 m. balandžio 4 d. sprendimą Nr. SKP-80 „Dėl paramos susigrąžinimo“;

2) panaikinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos 2023 m. birželio 16 d. atsakymą dėl skundo Nr. 3IN-294;

3) įpareigoti NMA priimti naują sprendimą dėl pareiškėjos L. K. 2023 m. vasario 27 d. mokėjimo prašymo Nr. 19SU-KM- 20-2-09549-MP002 ir 2023 m. vasario 27 d. galutinės projekto įgyvendinimo ataskaitos Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PI001.

Bylos duomenimis, pareiškėja 2020 m. rugsėjo 30 d. pateikė paraišką Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PR001 paramai gauti pagal priemonę ir 2020 m. gruodžio 11 d. NMA sprendimu „Dėl paramos skyrimo“ (reg. Nr. BRK-4693) buvo patvirtinta paramos gavėja. 2020 m. gruodžio 14 d. su pareiškėja pasirašyta paramos sutartis Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PR001 ir skirta 15 000,00 EUR paramos suma.

2020 m. gruodžio 14 d. pareiškėja pateikė mokėjimo prašymą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-MP001, pagal kurį ai buvo išmokėta 12 000,00 EUR avanso suma.

Pareiškėja 2023 m. vasario 27 d. pateikė mokėjimo prašymą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-MP002 pagal priemonę, kuriame nurodyta 2 576,00 EUR prašoma paramos suma, ir 2023 m. vasario 27 d. pateikė galutinę projekto įgyvendinimo ataskaitą Nr. 19SU-KM-20-2-09549-PI001.

2023 m. vasario 27 d. pareiškėja pateikė mokėjimo prašymą, kuriame deklaravo šias išlaidas: ūkinius gyvūnus (karvę, 1 vnt.), konsultavimo paslaugas, pieno šaldytuvą (1 vnt.), žemės ūkio paskirties žemę (ne mažiau kaip 2 ha). Mokėjimo prašyme nurodyta prašoma išmokėti 2 576,00 EUR paramos suma.

Pareiškėja paraiškoje įsipareigojo užtikrinti, kad registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos bus ne mažesnis kaip 3 bei produkcijos standartine verte išreikšto valdos ekonominio dydžio struktūroje tik pagal pieninių veislių melžiamas karves apskaičiuotas valdos ekonominis dydis sudarys daugiau kaip 50 proc. bendro valdos ekonominio dydžio.

Atsakovė, tikrindama duomenis Centre, nustatė, kad pareiškėja nevykdė paraiškoje prisiimto įsipareigojimo, t. y. kad registruotas pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo dienos iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos bus ne mažesnis kaip 3. Pareiškėja 2020 m. liepos 1 d. turėjo 3,41 karvės; 2021 m. sausio 1 d. – 2,75 karvės; 2021 m. liepos 1 d. – 2,25 karvės; 2022 m. sausio 1 d. – 2,16 karvės; 2022 m. liepos 1 d. – 2,66 karvės; 2023 m. sausio 1 d. – 3,25 karvės. 2023 m. vasario 16 d. pareiškėja su ataskaita pateikė paaiškinimą dėl nepasiekto įsipareigojimo.

Atsakovė, įvertinusi pareiškėjos galutinį mokėjimo prašymą bei galutinę projekto ataskaitą, vadovaudamasi Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunkčio nuostatomis, pritaikė specifinę sankciją – visos paramos susigrąžinimo sankciją ir 2023 m. balandžio 4 d. priėmė sprendimą dėl paramos susigrąžinimo (reg. Nr. SKP-80).

Pareiškėja, nesutikdama su 2023 m. balandžio 4 d. sprendimu, 2023 m. gegužės 23 d. su skundu kreipėsi į Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministeriją, prašydama panaikinti 2023 m. balandžio 4 d. sprendimą, pripažinti, kad 3 karvės ir įsipareigojimo neįvykdymas tam tikrą laikotarpį jos ūkyje buvo nulemtas force majeure aplinkybių, ir netaikyti sankcijos arba prašė taikyti pažeidimui proporcingą sankciją, kuri pareiškėjos apskaičiuota atsižvelgiant į pažeidimo laikotarpius ir trūkstamų karvių skaičių. Ministerija, išnagrinėjusi pareiškėjos skundo argumentus, 2023 m. birželio 16 d. raštu „Dėl skundo“ (reg. Nr. 3IN-294) informavo pareiškėją, jog NMA 2023 balandžio 4 d. sprendimu pritaikė sankciją teisėtai bei pagrįstai.

Ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas, Lietuvos kaimo plėtros 2014-2020 m. programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities „Parama smulkiesiems ūkiams“ įgyvendinimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2021-03-31 įsakymu Nr. 3D-200 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 m. programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities „Parama smulkiesiems ūkiams“ įgyvendinimo taisyklių patvirtinimo“ (taikomos nuo 2021 m.), Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. 3D-507 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklių patvirtinimo“, ir kt.

Įgyvendinimo taisyklės nustato paramos teikimo ir administravimo tvarką pagal Programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos sritį „Parama smulkiesiems ūkiams“. Įgyvendinimo Taisyklių septintas skyrius reglamentuoja pareiškėjo įsipareigojimus. Įsipareigojimai turi būti vykdomi iki galutinio lėšų išmokėjimo, jei nenurodyta kitaip. Pareiškėjas prisiima šiuos įsipareigojimus: nekeisti verslo plano įgyvendinimo vietos, nesuderinus su Agentūra. Nekeisti veiklos pobūdžio, tikslų ar įgyvendinimo sąlygų (numatyta žemės ūkio veikla turi būti vykdoma visu verslo plano įgyvendinimo laikotarpiu), neparduoti ir kitaip neperleisti kitam asmeniui už paramos lėšas įgyto turto, išskyrus biologinį turtą, nuo sprendimo skirti paramą priėmimo (Įgyvendinimo taisyklių 17.3 papunktis).

Administravimo taisyklės nustato Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos bei Programos priemonių bendrą administravimo tvarką. Projektų įgyvendinimo priežiūra reglamentuota aštuntame skyriuje. Šio skyriaus antrajame skirsnyje nustatyti projektų ir paramos sutarties pakeitimai. Projektų ir paramos sutarties keitimai be NMA sutikimo nėra leidžiami (Administravimo taisyklių 181 punktas). Paramos gavėjas, norėdamas pakeisti projektą ir (arba) paramos sutartį, turi pateikti NMA prašymą leisti keisti projektą ir (arba) paramos sutartį. Paramos gavėjo prašyme turi būti išdėstomi siūlomi pakeitimai, nurodomos pakeitimų priežastys ir pateikiamas planuojamų keitimų būtinumo pagrindimas, užtikrinama, kad keitimas neturės įtakos pradiniams projekto tikslams, atitikčiai tinkamumo gauti paramą sąlygoms ir reikalavimams, atrankos kriterijams (kai tokie taikomi), nepanaikins prisiimtų įsipareigojimų, nemažins priežiūros rodiklių, nurodytų paramos paraiškoje ir verslo plane (kai toks yra) (Administravimo taisyklių 182 punktas). NMA, įvertinusi paramos gavėjo prašymą leisti keisti projektą ir (arba) paramos sutartį, gali tokį prašymą: atmesti; patenkinti; patenkinti iš dalies (Administravimo taisyklių 183 punktas). NMA gali leisti keisti projektą ir (arba) paramos sutartį kitais Priemonės įgyvendinimo taisyklėse numatytais atvejais (Administravimo taisyklių 185.5 papunktis). NMA, gavusi motyvuotą paramos gavėjo prašymą pakeisti projektą ir (arba) paramos sutartį, įvertina prašymo aplinkybes ir priima sprendimą dėl paramos gavėjo prašymo. Priimdama sprendimą dėl paramos gavėjo prašymo keisti projektą ir (arba) paramos sutartį, NMA atsižvelgia į tas aplinkybes, kurių paramos gavėjas negalėjo numatyti teikdamas paramos paraišką, ir aplinkybes, nepriklausančias nuo paramos gavėjo, ir įvertina, ar bus pasiekti projekto tikslai ir suplanuoti priežiūros rodikliai (išskyrus atvejus, kai investicijos sutampa su priežiūros rodikliais) (Administravimo taisyklių 186 punktas).

Vadovaujantis nurodytomis Administravimo taisyklių nuostatomis, darytina išvada, kad paramos gavėjas, norėdamas nukrypti nuo projekto įgyvendinimo ar paramos sutarties, privalo ne tik raštu informuoti NMA apie visus numatomus pakeitimus, susijusius su projekto ar paramos sutarties įgyvendinimu, bet ir gauti NMA sprendimą šiuo klausimu.

Pareiškėja skunde nurodo, kad susidūrė su aplinkybėmis (COVID-19 pandemijos, trečiųjų asmenų atsisakymas parduoti karvę), kurios vertinamos kaip force majeure, dėl to NMA negalėjo taikyti sankcijos ir turėjo vadovautis Sankcijų metodikos 9 punktu.

Administravimo taisyklių 189 punkte nurodyta, kad detali sankcijų apskaičiavimo ir taikymo tvarka nustatyta Sankcijų metodikoje ir atskirų priemonių įgyvendinimo taisyklėse. Pareiškėjos argumentas dėl kitos poveikio priemonės taikymo, t. y. mažesnės ir švelnesnės sankcijos, yra nepagrįstas, nes Įgyvendinimo taisyklėse dėl neišlaikyto 3 minimalaus registruoto pieninių veislių melžiamų karvių skaičius nuo sprendimo skirti paramą priėmimo iki verslo plano įgyvendinimo laikotarpio pabaigos yra įtvirtinta specifinė sankcija.

Atsakovė šioje administracinėje byloje pagal vykdomų funkcijų apimtį bei paskirtį, veiklos pobūdį, turimus įgaliojimus priskirtina viešojo administravimo subjektams, todėl savo veikoje (taip pat ir priimdama administracinius aktus) privalo vadovautis ir Viešojo administravimo įstatymo nuostatomis. VAĮ 3 straipsnio 1 punkte nustatytas įstatymo viršenybės principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, o veikla atitikti įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.

Nors Administravimo taisyklės nenustato NMA pareigos kiekvienu konkrečiu atveju pritarti projekto ar sutarties pakeitimams, NMA teisės aktais yra suteikta kompetencija kiekvienu konkrečiu atveju spręsti dėl projekto ar sutarties keitimo, įvertinant, ar atlikus tokį pakeitimą projektas duos didesnę naudą ir efektyviau sieks projekte nustatytų tikslų, taip pat atsižvelgiant į tas aplinkybes, kurių paramos gavėjas negalėjo numatyti teikdamas paramos paraišką, ir aplinkybes, nepriklausančias nuo paramos gavėjo, tačiau tai nereiškia, kad NMA sprendimas gali būti nemotyvuotas.

Pareiškėjos vertinimu, atsakovės ir Ministerijos griežta pozicija dėl Įgyvendinimo taisyklių 41.2.2 papunkčio taikymo akivaizdžiai suponuoja, kad jo teisėtumas turi būti ištirtas, nes nuo to priklauso, ar pareiškėjai sankcija bus individualizuota ir proporcinga. Taip pat pareiškėja skunde nurodo, kad bet koks registruoto pieninių karvių skaičiaus nuokrypis projekto įgyvendinimo metu užtraukia maksimalią sankciją – visos išmokėtos paramos sumos susigrąžinimą. Tokia norminio administracinio teisės akto nuostata akivaizdžiai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, kurio sudėtinis elementas yra proporcingumo principas.