Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Liudos Arlauskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Arūno Dirvono ir Jūros Marijos Strumskienės, sekretoriaujant Jūratei Domarkaitei, dalyvaujant pareiškėjo atstovei Rūtai Miškinytei, atsakovės atstovei Neringai Jefimovienei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą atsakovei Visagino savivaldybės tarybai dėl sprendimo dalies panaikinimo.

Aprašomoji dalis

nustatė:

pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje (toliau – pareiškėjas) su prašymu (b. l. 2-4) kreipėsi į teismą prašydamas panaikinti Visagino savivaldybės tarybos (toliau – taryba, atsakovė) 2009-01-29 sprendimo Nr. TS-1 (toliau – Sprendimas) 2 p. patvirtinto Visagino savivaldybės mero fondo naudojimo tvarkos aprašo (toliau – Aprašas) 7 p.

Motyvuojamoji dalis

Prašymas tenkintinas.

Byloje ginčas kilo dėl Sprendimo 2 p. patvirtinto Aprašo 7 p. teisėtumo ir pagrįstumo.

Taigi, nagrinėjamos bylos ginčo dalykas yra Aprašo 7 p. teisėtumas bei pagrįstumas.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 3 str. 2 d. nustatyta, kad teismas nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus.

Byloje nustatyta, kad Taryba, remdamasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d. 16 p. ir 19 str. 15 d., 2009-01-29 Sprendimo 2 p. patvirtino Aprašą (b. l. 5, 13), kurio 7 p. įtvirtino, kad „Savivaldybės mero fondo lėšas administruoja (kas mėnesį apskaičiuoja priklausančią sumą ir pervedant į asmeninę mero sąskaitą išmoka) Visagino savivaldybės administracijos Apskaitos skyrius. Savivaldybės mero fondo lėšas Visagino savivaldybės meras naudoja neatsiskaitytinai“ (b. l. 5, 14).

Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 str. 1 d. 1 p. (2004-06-08 įstatymo redakcija Nr. IX-2264) reglamentuojama, kad prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, Vyriausybės atstovas tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su įstatymų įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams. Pagal šio įstatymo 5 str. 1 d. 1 p. (2004-06-08 įstatymo redakcija Nr. IX-2264), Vyriausybės atstovas, nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas neatitinka įstatymų ar Vyriausybės sprendimų, motyvuotu teikimu pasiūlo atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Vyriausybės atstovo teikimą kolegialus savivaldybės administravimo subjektas turi apsvarstyti artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį), o kiti savivaldybės administravimo subjektai – per savaitę nuo teikimo gavimo dienos. Apie priimtą sprendimą Vyriausybės atstovui turi būti pranešta per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos. Minėto straipsnio 1 d. 2 p. įpareigoja Vyriausybės atstovą per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs Vyriausybės atstovo teikimą, atsisako ginčijamą teisės aktą pakeisti ar panaikinti) šį aktą skundžia atitinkamos kompetencijos teismui.

Bylos medžiaga tvirtina, kad pareiškėjas 2009-05-08 kreipėsi į atsakovę su teikimu, siūlydamas artimiausiame Tarybos posėdyje apsvarstyti Sprendimo 2 p. patvirtinto Aprašo 7 p. pakeitimo ar panaikinimo klausimą, nes, jo nuomone, Aprašo 7 p. prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 str. 6 p., 10 p., 20 str. 2 d. 14 p., Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 str. 4 p. (b. l. 6-7). Taryba 2009-06-16 raštu Nr. (4.10)-1-2743 atsakė į pareiškėjo teikimą, kuriame nurodė, kad šiuo metu Aprašą keisti nėra tikslinga. Visagino savivaldybėje nėra mero pavaduotojo, o tai, kad mero fondo lėšos pervedamos į asmeninę mero sąskaitą, neprieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo nuostatoms (b. l. 8).

Anksčiau ištirti bylos rašytiniai įrodymai ir nurodytų teisės normų turinio analizė leidžia teismui daryti išvadą, kad pareiškėjas, remdamasis įstatymo suteikta teise, teisėtai ir pagrįstai kreipėsi į teismą dėl Aprašo 7 p. panaikinimo.

Nagrinėjamos bylos ginčo objektas – savivaldybės mero fondo sudarymo ir naudojimo sąlygos bei tvarka.

ABTĮ 4 str. 6 d. nustatyta, jeigu nėra įstatymo, reglamentuojančio ginčo santykį, teismas taiko įstatymą, reglamentuojantį panašius santykius. Todėl, atsižvelgdamas į šią teisės normą, nagrinėjamo ginčo atveju teismas remsis įstatymo analogija, t. y. teisės normomis, reglamentuojančiomis panašius teisinius santykius.

Analogiškus ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas, Lietuvos Respublikos buhalterinės apskaitos įstatymas, Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų naudojimo reprezentacinėms išlaidoms taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002-06-17 nutarimu Nr. 919 „Dėl reprezentacinių išlaidų“, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998-08-03 nutarimas Nr. 990 „Dėl reprezentavimo fondų“.

Savivaldybių institucijų sudarymo ir veiklos tvarką įgyvendinant Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir Europos vietos savivaldos chartijos nuostatas nustato, apibrėžia vietos savivaldos principus, savivaldybių institucijas ir jų kompetenciją, funkcijas, savivaldybės tarybos nario statusą, savivaldybių ūkinės ir finansinės veiklos pagrindus Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas (2008-09-15 įstatymo redakcija Nr. X-1722).

Šio įstatymo 20 str. 1 d. nustatyta, kad meras yra atskaitingas savivaldybės tarybai ir bendruomenei už savivaldybės veiklą. Pagal 20 str. 7 d., meras reglamento nustatyta tvarka ne rečiau kaip kartą per metus atsiskaito savivaldybės tarybai už savo veiklą, taip pat rengia ir pateikia rinkėjams ir visai savivaldybės bendruomenei savivaldybės veiklos ataskaitą. Meras, kaip savivaldybės tarybos narys, yra saistomas ir 23 str. 5 d. numatytos tarybos nario pareigos ne rečiau kaip vieną kartą per metus atsiskaityti rinkėjams savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka. Įstatymo 20 str. 2 d. 14 p. nustatyta, kad meras pagal savivaldybės tarybos nustatytą tvarką mero fondo lėšas naudoja reprezentacijos reikmėms.

Lietuvos Respublikos buhalterinės apskaitos įstatymo 12 str. 1 d. nustatyta, kad visos ūkinės operacijos ir ūkiniai įvykiai turi būti pagrįsti apskaitos dokumentais (...). Apskaitos dokumentai surašomi ūkinės operacijos ir ūkinio įvykio metu arba jiems pasibaigus ar įvykus.

Remiantis Visagino savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Visagino savivaldybės tarybos 2009-02-26 sprendimu Nr.TS-30 (toliau – Reglamentas) 83 p. ir 84 p., atstovavimo Lietuvoje ir užsienyje išlaidoms finansuoti sudaromas mero fondas nedidinant bendrų savivaldybės reprezentacijai skirtų lėšų. Konkretus mero fondui skiriamų lėšų dydis ir jų naudojimo tvarka nustatoma atskiru Tarybos sprendimu. Reglamento 85 p. nustatyta, kad meras yra savivaldybės vadovas. Jis yra atskaitingas tarybai ir bendruomenei už savivaldybės veiklą. Meras pagal savivaldybės tarybos nustatytą tvarką mero fondo lėšas naudoja reprezentacijos reikmėms (86.15 p.). Meras reglamento nustatyta tvarka ne rečiau kaip kartą per metus atsiskaito tarybai už savo veiklą, taip pat rengia ir pateikia rinkėjams ir visai savivaldybės bendruomenei savivaldybės veiklos ataskaitą (93 p.).

Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų naudojimo reprezentacinėms išlaidoms tvarką nustato Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų naudojimo reprezentacinėms išlaidoms taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002-06-17 nutarimu Nr. 919 „Dėl reprezentacinių išlaidų“ (toliau – Taisyklės). Taisyklių (2004-08-11 redakcija Nr. 949) 5 p. reglamentuojama, kad reprezentacinės išlaidos apmokamos iš įstaigai patvirtintų asignavimų pagal pateiktus faktines išlaidas patvirtinančius finansinius dokumentus.

Remiantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998-08-03 nutarimo Nr. 990 „Dėl reprezentavimo fondų“ (2000-12-29 redakcija Nr. 1513) 4 p., fondų lėšos naudojamos atsiskaitytinai, Finansų ministerijos nustatyta tvarka, suderinta su Teisingumo ministerija.

Remdamasis sistemine anksčiau aptartų teisės normų turinio analize, taikydamas įstatymo analogiją, teismas sprendžia, kad Aprašo 7 p. yra neteisėtas ir nepagrįstas, priimtas pažeidžiant paminėtuose įstatymuose bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimuose įtvirtintas teisės normas. Savivaldybės vykdomųjų institucijų sprendimai turi būti grindžiami įstatymais, Vyriausybės ir (arba) savivaldybės tarybos sprendimais. Įstatyminės nuostatos nustato galimybę savivaldybės tarybai sudaryti mero fondą savivaldybės mero, kaip savivaldybės vadovo, atstovavimo Lietuvoje ir užsienyje išlaidoms finansuoti. Savivaldybių tarybų teisė numatyti mero fondo lėšų naudojimo tvarką negali būti aiškinama plečiamai, kaip suteikianti įgaliojimus nustatyti mero fondo lėšas naudoti neatsikaitytinai, jas pervedant į asmeninę mero sąskaitą, nes šios lėšos yra tikslinės ir jos nesusijusios su mero, kaip privataus asmens, turtiniais bei finansiniais klausimais. Be kita ko, pažymi, kad „Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo. Poįstatyminis teisės aktas negali prieštarauti įstatymui, keisti įstatymo normų turinio, jame negali būti tokių teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis.“ (Konstitucinio Teismo 2005-02-07 nutarimas).

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, vadovaudamasis ištirtų bylos rašytinių įrodymų visuma, teisingumo ir protingumo kriterijais, teismas konstatuoja, kad Aprašo 7 p., remiantis ABTĮ 89 str. 1 d. 1 p., yra neteisėtas ir nepagrįstas, t. y. savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, todėl naikintinas. Pareiškėjo skundas tenkintinas (ABTĮ (88 str. 2 p.).

Rezoliucinė dalis

nusprendė:

pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje skundą patenkinti.

Panaikinti Visagino savivaldybės tarybos 2009-01-29 sprendimo Nr. TS-1 2 p. patvirtinto Visagino savivaldybės mero fondo naudojimo tvarkos aprašo 7 p.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą tiesiogiai šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.