Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Astos Adamonytės-Šipkauskienės, Beatos Martišienės ir Faustos Vitkienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos L. V. skundą atsakovei Vilniaus rajono savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui akcinei bendrovei SEB bankui dėl sprendimų panaikinimo.

Aprašomoji dalis

Teismas nustatė:

Jos teigimu, vadovaujantis Vilniaus rajono kraštovaizdžio specialiuoju planu (toliau – ir Kraštovaizdžio specialusis planas), minimalus planuojamas žemės sklypo dydis gyvenamųjų namų statybai yra 0,1000 ha. Ginčijamas Savivaldybės administracijos sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatyme apibrėžtos bendrojo plano sąvokos, taip pat prieštarauja reikalavimui, kad savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrieji planai privalomi visiems suplanuotoje teritorijoje veikiantiems fiziniams ir juridiniams asmenims ar kitoms organizacijoms. Bendrojo plano sprendiniams neprieštarauja Žemės sklypo paskirties pakeitimas iš žemės ūkio į kitos paskirties – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statybos. Keičiant žemės sklypo paskirtį turi būti vertinamas ne žemės sklypo plotas, o žemės sklypo užstatymas, planuojamos žemės sklypo vystymo tendencijos, teritorijos naudojimo ir apsaugos priemonės, todėl nustatyti apribojimą planuojamam Žemės sklypo dydžiui nėra pagrindo.

Minimalus plotas namo statybai yra nustatytas norminiu teisės aktu, todėl Savivaldybės administracija privalo vadovautis būtent juo ir neturėjo teisės nustatyti daugiau apribojimų. Šiuo atveju buvo pažeistas įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principas. Savivaldybės administracija, nustatydama didesnius apribojimus, nei numato teisės aktai, turėtų nurodyti kitą norminį teisės aktą, kurio pagrindu tokie apribojimai nustatyti, tačiau tokio teisės akto nėra. Savivaldybės institucijų priimti sprendimai bendruomenės interesais neturi pažeisti įstatymų garantuotų atskirų gyventojų teisių. Savivaldybės administracijos sprendimas ne tik prieštarauja galiojančioms teisės normoms, bet ir kuria naujas normas, naujus teisės aktuose nenumatytus apribojimus, pažeidžia lygias galimybes su kitais Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje nuosavybės teise valdančiais žemės sklypus asmenimis turėti vienodo mažo ploto žemės sklypus.

Tiek Savivaldybės administracijos sprendimas, tiek Komisijos sprendimas yra pagrįsti Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. birželio 22 d. įsakymu Nr. A27(l)-272 „Dėl (duomenys neskelbtini) kaimo dalies, esančios (duomenys neskelbtini), koncepcinės schemos“ (toliau – ir Koncepcinė schema) ir Kraštovaizdžio specialiuoju planu patikslinto Bendrojo plano sprendiniais. Savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrieji planai privalomi visiems suplanuotoje teritorijoje veikiantiems fiziniams ir juridiniams asmenims ar kitoms organizacijoms, jeigu detalieji planai neparengti, todėl pareiškėja, siekdama pakeisti Žemės sklypo paskirtį, negali nepaisyti Bendrojo plano sprendinių reikalavimų, nagrinėjamu atveju – reikalavimo žemės sklypo dydžiui gyvenamųjų namų statybai gamtinio karkaso teritorijoje. Pareiškėja į Savivaldybės administraciją dėl Žemės sklypo paskirties keitimo kreipėsi 2016 metais. Tai reiškia, kad prašymo pateikimo metu Bendrojo plano sprendiniai, įskaitant reikalavimą žemės sklypo dydžiui gyvenamųjų namų statybai gamtiniame karkase, buvo galiojantys ir sukurti teisėtų lūkesčių paskirties keitimo aspektu pareiškėjai negalėjo.

Ginčijami sprendimai atitinka individualiam administraciniam teisės aktui keliamus reikalavimus, yra nurodyti adekvatūs ir aiškūs atsisakymo keisti Žemės sklypo paskirtį motyvai, t. y. nurodomos konkrečios teisės normos, reglamentuojančios paskirties keitimo alternatyvas ir galimybes, įvertintos tiek pavienės faktinės aplinkybės, tiek jų visetas analizuojant ir apibendrinant negalėjimo keisti Žemės sklypo paskirtį priežastis. Akivaizdu, kad priimant ginčijamus sprendimus buvo vadovaujamasi teisės aktų normomis.

Motyvuojamoji dalis

Teisėjų kolegija konstatuoja:

Nagrinėjamoje byloje kilo ginčas dėl Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2016 m. gruodžio 28 d. sprendimo Nr. A33(1)-8339(25.3.1) teisėtumo ir pagrįstumo. Šiuo sprendimu buvo atsisakyta tenkinti pareiškėjos prašymą – pakeisti jai priklausančio Žemės sklypo paskirtį iš žemės ūkio į kitos paskirties – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statybos.

Vilniaus rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisija 2017 m. kovo 9 d. sprendimu Nr. 7 pareiškėjos skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. spalio 26 d. sprendimu panaikino Savivaldybės administracijos sprendimą bei įpareigojo atsakovę iš naujo išnagrinėti pareiškėjos prašymą, remdamasis Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatomis ir konstatuodamas, kad ginčijamame Savivaldybės administracijos sprendime nėra nurodytos faktinės aplinkybės, kuriomis grindžiamas šis sprendimas, be to, sprendimas nėra tinkamai pagrįstas ir materialinės teisės aktų nuostatomis, nes buvo pritaikytos Bendrojo plano aiškinamojo rašto 6.1 lentelės nuostatos, kai galimai turėjo būti taikomos Kraštovaizdžio specialiojo plano nuostatos.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2019 m. spalio 2 d. nutartimi tenkino atsakovės Vilniaus rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą iš dalies, panaikino Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. spalio 26 d. sprendimą ir perdavė bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Apeliacinės instancijos teismas konstatavo, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai ir neteisingai nusprendė, jog ginčijamame sprendime nėra nurodytas faktinis pagrindas, kuris yra pakankamas Bendrojo plano aiškinamojo rašto 6.1 lentelėje įtvirtintai dispozicijai pritaikyti. <...> Be to, tinkamas materialinės teisės normos, reglamentuojančios ginčo teisinius santykius, pritaikymas ir buvo bylos pirmosios instancijos teisme nagrinėjimo dalyku, kurį teismas turėjo išnagrinėti bei nuspręsti dėl taikytinos byloje materialinės teisės normos, o ne pavesti tai daryti atsakovui, įpareigojant jį pakartotinai išnagrinėti pareiškėjos prašymą.

Byloje nagrinėjamus teisinius santykius (pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir keitimo klausimus) reglamentuoja Žemės įstatymo 24 straipsnis, kurio 1 dalyje nustatyta, kad „Pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas.“

Taigi, teisiniu pagrindu pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą yra atitinkamų teritorijų planavimo dokumentų (bendrųjų, specialiųjų ar detaliųjų planų) sprendiniai, kurie ir apsprendžia tas teisines prielaidas ir sąlygas, kurios asmeniui gali sukurti subjektinę teisę – pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą.

Byloje esantys rašytiniai duomenys patvirtina, jog 2009 m. rugsėjo 23 d. Vilniaus rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T3-323 buvo patvirtintas Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas (toliau – 2009 m. Bendrasis planas). 2009 m. Bendrojo plano aiškinamojo rašto 11.3.7 p. numato, jog keisti sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį į kitą, numatant jo užstatymą (gyvenamojo, komercinio, pramoninės – sandėliavimo, <...>) galima, jeigu numatomas sklypo naudojimo būdas atitinka Lietuvos Respublikos įstatymų, normatyvinių sąlygų bei normų ir patvirtintų specialiųjų planų reikalavimus. Bendrasis planas tai tik pagrindas, teikiantis gaires ir sąlygas tolesniam rajono savivaldybės teritorijos detalizavimui (Bendrojo plano aiškinamojo rašto 11.1.1 p.), o kitas planavimo lygis – tai specialiųjų planų parengimas (Bendrojo plano aiškinamojo rašto 11.2.1 p.). 2009 m. Bendrojo plano 11.3.2 p. numato, kad zonose (M, M1, H, Z, ZK) kaimo gyvenamųjų vietovių detalieji planai (M1:5000, M1:2000) rengiami, kai atsiranda poreikis vystyti gyvenvietę. Bendrajame plane rekomenduojama atskirų savininkų sklypų detaliuosius planus rengti kartu pateikiant kaimo, kaimo gyvenvietės koncepcinę schemą, kuriai turi pritarti savivaldybės administracijos direktorius.

Aiškindamas Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas, Vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, jog bendrasis teritorijos planas iš esmės nustato teritorijos vystymo, naudojimo bei apsaugos principus (tam tikras elgesio taisykles), kuriais turi vadovautis visi planuojamos teritorijos nekilnojamojo turto savininkai, valdytojai ar naudotojai (individualiais požymiais neapibūdinti subjektai). Kadangi bendrasis teritorijos planas atitinka Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalyje įtvirtintus norminio teisės akto požymius, jis yra laikytinas norminiu administraciniu aktu (LVAT 2005 m. balandžio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS8-115/2005).

Remiantis Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2009 m. rugsėjo 30 sprendimu Nr. T3-323 patvirtinto bendrojo plano aiškinamojo rašto 11.3 p. buvo parengta (duomenys neskelbtini) kaimo dalies, esančios (duomenys neskelbtini), koncepcinė schema, patvirtinta Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. birželio 22 įsakymu Nr. „A27(1)-272 „Dėl (duomenys neskelbtini) kaimo dalies, esančios (duomenys neskelbtini), koncepcinės schemos“. Minėto įsakymo 5 p. buvo numatyta detaliojo planavimo metu žemės sklypus gyvenamųjų namų statybai formuoti ne mažesnius kaip 0,1500 ha. Atsakovė pažymėjo, jog vadovaujantis Koncepcinės schemos sprendiniais, pareiškėjos žemės sklypas apskritai nepatenka į zoną, kurioje būtų numatyta galimybė keisti žemės paskirtį pagal U tipo zonoje leidžiamus žemės naudojimo tipus, atsižvelgiant į gamtinio karkaso nuostatus.

Taigi, bendrasis planas – tai tik pagrindas, teikiantis gaires ir sąlygas tolesniam rajono savivaldybės teritorijos detalizavimui (2009 m. Bendrojo plano aiškinamojo rašto 11.1.1. p.), o kitas planavimo lygis – tai specialiųjų planų parengimas (11.2.1. p.).

Teritorijų planavimo įstatymo (toliau – TPĮ) 22 straipsnio 2 dalis numato, jog Savivaldybės tarybos patvirtinti savivaldybės lygmens ar vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentų (išskyrus specialiojo teritorijų planavimo žemėtvarkos dokumentus) sprendiniai konkretizuoja savivaldybės bendrojo plano sprendinius ir savivaldybės tarybos sprendimu specialiojo teritorijų planavimo dokumentai pripažįstami savivaldybės bendrojo plano sudedamąja dalimi <...>. 2014 m. gruodžio 17 d. Vilniaus rajono savivaldybės taryba sprendimu Nr. T3-571 patvirtino Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio specialųjį planą (toliau – 2014 m. Bendrasis planas). Minėto Tarybos sprendimo Nr. T3-571 2 p. nurodo, kad Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio specialiojo plano sprendiniai detalizuoja Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos 2009 m. bendrojo plano sprendinius ir yra šio plano sudėtinė dalis, todėl nagrinėjamu atveju privaloma vadovautis būtent detalizuotu 2014 m. Bendruoju planu.

Pagal 2014 m. Bendrąjį planą Pareiškėjos Žemės sklypas patenka į urbanizuojamą (U1 funkcinio prioriteto) teritoriją. 2014 m. Bendrojo plano aiškinamojo rašto 6.1 lentelėje įtvirtinta taisyklė, skelbianti, jog urbanistinių teritorijų kraštovaizdžio tvarkymo zonoje (U) minimalus planuojamos žemės sklypo dydis gyvenamųjų namų statybai – 0,10 ha, o gamtiniame karkase – 0,15 ha.

Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2007 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. D1-96 „Dėl Gamtinio karkaso nuostatų patvirtinimo“ patvirtintų Gamtinio karkaso nuostatų 1 punktas numato, jog Nuostatai nustato bendruosius gamtinio karkaso teritorijų formavimo principus, apsaugos, tvarkymo, naudojimo ir planavimo reikalavimus. Pagal VĮ Registrų centro nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašą ginčo žemės sklypo plotas yra 0,1365 ha. Pagal Bendrąjį planą Pareiškėjos žemės sklypas patenka į gamtinį karkasą, kurio teritorijose skatinama veikla, kuria užtikrinama kraštovaizdžio ekologinė pusiausvyra, palaikomas ir stiprinamas ekosistemų stabilumas, renatūralizacija, vykdomas ekosistemų atkūrimas, palaikoma ir didinama kraštovaizdžio ir biologinė įvairovė (Gamtinio karkaso nuostatų 6 p.).

2014 m. Bendrajame plane gamtinio karkaso teritorijos nėra išskirtos kaip atskira kraštovaizdžio tvarkymo zona ar jos grupė, nes gamtinio karkaso teritorijos dengia kelias kraštovaizdžio tvarkymo zonas ir yra kaip papildomas apribojimas (2014 m. Bendrojo plano 5.3 sk.). Gamtinio karkaso nuostatų 17 ir 18 punktuose imperatyviai skelbiama, jog gamtinis karkasas, į jo sudėtį įeinantys ekologiniai tinklai bei jų dalys formuojamos Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų ir Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymų nustatyta tvarka valstybės, apskrities, savivaldybės ar jos dalies (miesto ar miestelio) bendraisiais planais, žemėtvarkos schemomis, atitinkamais specialiojo teritorijų planavimo dokumentais, gamtinio karkaso ir (ar) ekologinio tinklo formavimo schemomis vadovaujantis atitinkamų teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklėmis ir Nuostatais. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, sutiktina su atsakovės argumentais, jog Bendrojo plano sprendiniai nenumato galimybės gamtiniame karkase planuoti mažesnį negu 0,15 ha žemės sklypą gyvenamųjų namų statybai, todėl Pareiškėjos siekis pakeisti žemės sklypo, kurio dydis siekia tik 0,1365 ha, paskirtį į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statybos, neatitinka 2014 m. Bendrojo plano reikalavimų.

Nagrinėjamu atveju, nustatyta, jog Pareiškėjos žemės sklypas buvo suformuotas 2015 m. gegužės 25 d. Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Vilniaus rajono žemėtvarkos skyriaus vedėjo įsakymu Nr. 48FPĮ-540 – (14.48.123) patvirtinus formavimo ir pertvarkymo projektą. Taigi, tvirtinant projektą jau buvo įsigaliojęs 2014 m. Bendrasis planas, įtvirtinantis reikalavimą žemės sklypo dydžiui gyvenamųjų namų statybai gamtiniame karkase.

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 54 str. 2 d. ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 str. 10 d. ir 6 str. 2 d. numato, jog Savivaldybės tarybos sprendimai, neviršijantys tarybos kompetencijos, privalomi savivaldybės administracijai, visoms savivaldybės teritorijoje esančioms įstaigoms, įmonėms ir organizacijoms, gyventojams. Nagrinėjamu atveju iš ginčijamų sprendimų yra aišku, kokiomis konkrečiomis teisės normomis vadovautasi nusprendžiant dėl Žemės sklypo paskirties keitimo netikslingumo. Savivaldybės administracijos sprendimu yra atskleidžiamas Žemės sklypo priklausymas urbanizuojamai teritorijai (UI). Be to, minėtame sprendime yra nurodytas Žemės sklypo faktinio (0,1365 ha) ir reikalaujamo dydžio (0,15 ha) santykis. Savivaldybės administracija sprendime išsamiai atskleidė, kodėl žemės ūkio paskirtis negali būti keičiama. Priimant ginčo sprendimą buvo vadovaujamasi aktualiais galiojimo aspektu Bendrojo plano sprendiniais.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, teismas daro išvadą, jog tiek Savivaldybės administracijos sprendimas, tiek Komisijos sprendimas atitinka individualiam administraciniam teisės aktui keliamų reikalavimų turinį, todėl nėra pagrindo juos naikinti. Netenkinus pareiškėjos skundo reikalavimų panaikinti skundžiamus Sprendimus, pareiškėjos skundas atmestinas kaip nepagrįstas (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 88 straipsnio 1 punktas).

Rezoliucinė dalis

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 84, 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu,

nusprendžia:

Pareiškėjos L. V. skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per 30 (trisdešimt) kalendorinių dienų nuo sprendimo paskelbimo gali būti skundžiamas apeliacine tvarka Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Vilniaus apygardos administracinį teismą.