- Teismas
- Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
- Dokumentas
- Nutartis
- Data
- 2026-10-08
- Bylos Nr.
- eA-703-575/2026
- Teisminio proceso Nr.
- 3-61-3-05444-2024-8
- Bylos rūšis
- Administracinė byla
- Teisėjai
- Skirgailė Žalimienė (pirm.), Ričardas Piličiauskas (pran.), Egidijus Šileikis
- Atsakovas
- Nacionalinė žemės tarnyba prie Aplinkos ministerijos, Vilniaus miesto savivaldybės administracija
- Pareiškėjas
- DG PROPERTIES
- Kategorijos
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (pranešėjas), Egidijaus Šileikio ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovo Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 3 d. sprendimo administracinėje byloje pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos prašymą dėl Lietuvos administracinių ginčų komisijos sprendimo panaikinimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės DG PROPERTIES skundą atsakovams Nacionalinei žemės tarnybai prie Aplinkos ministerijos ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijai dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Aprašomoji dalis
Teisėjų kolegija n u s t a t ė: I.
Šalies argumentai
Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė DG PROPERTIES (toliau – ir Bendrovė, pareiškėjas) kreipėsi su skundu į Lietuvos administracinių ginčų komisiją (toliau – ir Komisija), prašydamas: 1) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir NŽT, apeliantas) 2024 m. gegužės 9 d. raštą Nr. 1SD-25118-(15.2.48 E.) „Dėl prašymo persiuntimo“ (toliau – ir 2024 m. gegužės 9 d. raštas), Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) 2024 m. gegužės 13 d. raštą Nr. A51-70304/24 (2.14.1.36E-ŽEM) „Dėl persiųsto prašymo nagrinėjimo“ (toliau – ir 2024 m. gegužės 13 d. raštas) ir 2024 m. birželio 7 d. raštą Nr. A51-86081/24 (3.3.2.26E-ŽEM) „Dėl informacijos pateikimo“ (toliau – ir 2024 m. birželio 7 d. raštas); 2) įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybę (toliau – ir Savivaldybė) perduoti NŽT nagrinėti pareiškėjo 2023 m. gegužės 19 d. prašymą dėl valstybinės žemės nuomos sutarties pakeitimo ir 2023 m. lapkričio 8 d. prašymą tęsti valstybinės žemės nuomos sutarties pakeitimo procedūrą (toliau kartu – ir Prašymai); 3) įpareigoti NŽT išnagrinėti pareiškėjo Prašymus.
Žemesnės instancijos teismas
Komisija 2024 m. rugsėjo 3 d. sprendimu Nr. 21RE4-129 administracinėje byloje Nr. AG4-67/22-2024 (toliau – ir Sprendimas) atmetė pareiškėjo skundą. Komisija sprendė, kad pareiškėjo Prašymus turi nagrinėti Administracija. Administracijos 2024 m. gegužės 13 d. ir 2024 m. birželio 7 d. raštus Komisija pripažino informacinio pobūdžio aktais, nesukeliančiais pareiškėjui materialinių teisinių pasekmių.
Šalies argumentai
Atsakovas Administracija kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Komisijos Sprendimą.
Administracija nurodė, kad NŽT 2024 m. kovo 18 d. raštu Nr. 1SD-9418-(15.2.48 E.) persiuntė jai nagrinėti Bendrovės 2023 m. lapkričio 8 d. prašymą tęsti valstybinės žemės nuomos sutarties pakeitimo procedūrą ir prie jo pridėtus dokumentus, o 2024 m. gegužės 9 d. raštu pakartotinai nurodė, kad šį prašymą turi nagrinėti Savivaldybė. Administracija 2024 m. gegužės 13 d. raštu pateikė Bendrovei ir NŽT savo poziciją dėl persiųsto prašymo nagrinėjimo. Gavusi Bendrovės prašymą persiųsti dokumentus NŽT, Administracija 2024 m. birželio 7 d. raštu informavo Bendrovę, kad dokumentai nebus persiųsti, nes Administracijai pateiktos tik prašymo ir jo priedų kopijos, o originalai liko NŽT.
Administracijos vertinimu, Komisija netinkamai įvertino Prašymų pateikimo laiką ir ginčui taikytiną teisinį reguliavimą. Bendrovė dėl nuomos sutarties pakeitimo į NŽT kreipėsi 2023 m. gegužės 19 d., o 2023 m. lapkričio 8 d. prašymu, NŽT užregistruotu 2023 m. lapkričio 10 d., prašė tęsti pradėtą procedūrą. Tuo metu valstybinės žemės patikėtinė ir Prašymus nagrinėti kompetentinga institucija buvo NŽT, todėl ji privalo užbaigti iki 2024 m. sausio 1 d. pradėtą procedūrą.
Administracija rėmėsi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-1311 (toliau – ir Įstatymas Nr. XIV-1311) 2 straipsnio 23 dalimi ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 2, 7, 10, 11, 12, 13, 22, 27, 30, 34, 35, 37, 39, 40, 41, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 straipsnių pakeitimo ir Įstatymo papildymo 30¹, 35¹, 35² ir 66 straipsniais įstatymo Nr. XIV-2114 (toliau – ir Įstatymas Nr. XIV-2114; abu įstatymai kartu – ir Žemės įstatymo pakeitimo įstatymai) 30 straipsnio 7 dalimi. Šiose nuostatose įtvirtinta, kad iki įstatymų įsigaliojimo pradėtos, bet nebaigtos procedūros tęsiamos ir baigiamos iki tol galiojusia tvarka ir sąlygomis. Pagal Įstatymo Nr. XIV-2114 30 straipsnio 7 dalį procedūros pradžia siejama su prašymo suteikti administracinę paslaugą pateikimu kompetentingai institucijai, kai ši paslauga dar nesuteikta. Analogišką pradėtų procedūrų tęstinumo taisyklę nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) 2024 m. kovo 27 d. nutarimo Nr. 210 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimo Nr. 260 „Dėl naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ pakeitimo“ (toliau – ir Nutarimas Nr. 210) 5 punktas.
Administracija nesutiko su Komisijos išvada, kad Savivaldybei perėmus valstybinės žemės patikėtinio teises ir pareigas pagal anksčiau sudarytas nuomos sutartis, jai perėjo ir pareiga išnagrinėti Bendrovės Prašymus. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.548 straipsnio 2 dalies nuostata, pagal kurią valstybinės žemės nuomos sutartis sudaro valstybinės žemės valdytojo funkcijas atliekanti institucija, turi būti vertinama kartu su specialiosiomis pradėtų procedūrų užbaigimą reglamentuojančiomis nuostatomis. Prašymų pateikimo metu tokia institucija buvo NŽT, todėl šiuo atveju nėra CK ir Žemės įstatymo pakeitimo įstatymų normų kolizijos, pateisinančios Prašymų nagrinėjimo perdavimą Savivaldybei.
Administracija pažymėjo, kad iki 2024 m. sausio 1 d. galiojusi ir nuo šios datos galiojanti valstybinės žemės nuomos tvarka skiriasi. Pagal ankstesnį reguliavimą sutartį sudarydavo NŽT vadovas arba jo įgaliotas teritorinio padalinio vadovas, o pagal naująjį reguliavimą sprendimą priima savivaldybės taryba, sutartį sudaro meras arba jo įgaliotas savivaldybės administracijos direktorius, taip pat numatyta, kad NŽT rengia išvadą dėl sandorio atitikties teisės aktams. Administracija negali perimti iki reformos pradėtos procedūros vien dėl to, kad pasikeitė žemės patikėtinis, nes taip viršytų jai suteiktus įgaliojimus. Be to, pati NŽT savo interneto svetainėje buvo paskelbusi, kad išnagrinės iki 2023 m. gruodžio 29 d. gautus prašymus ir suteiks administracines paslaugas.
Atsiliepimas
Atsakovas NŽT atsiliepime į Administracijos patikslintą prašymą prašė jį atmesti ir palikti galioti Komisijos Sprendimą.
NŽT nurodė, kad sutinka su Komisijos Sprendimu ir jame pateiktu teisės normų aiškinimu. Vyriausybės 2024 m. sausio 10 d. nutarimu Nr. 32 „Dėl valstybinės žemės sklypų (jų dalių) ir žemės sklypais nesuformuotos valstybinės žemės plotų perdavimo valdyti savivaldybėms patikėjimo teise“ (toliau – ir Nutarimas Nr. 32) ir 2024 m. sausio 25 d. perdavimo–priėmimo aktais ginčo žemės sklypas perduotas Savivaldybei valdyti patikėjimo teise. Nekilnojamojo turto registro įrašas apie šią teisę galioja nuo 2024 m. sausio 31 d. Be to, pagal Įstatymo Nr. XIV-2114 30 straipsnio 11 dalį savivaldybės nuo 2024 m. sausio 1 d. perėmė NŽT teises ir pareigas pagal valstybinės žemės nuomos ir panaudos sutartis miestuose bei miesteliuose, taigi ir pagal ginčui aktualią nuomos sutartį.
NŽT teigimu, CK 6.548 straipsnio 2 dalis imperatyviai ir be išlygų nustato, kad valstybinės žemės nuomos sutartis pagal kompetenciją sudaro valstybinės žemės valdytojo funkcijas atliekanti institucija. Todėl Prašymus nagrinėti ir dėl nuomos sutarties spręsti gali tik dabartinė žemės sklypo patikėtinė – Savivaldybė. Tokią jos kompetenciją taip pat pagrindžia Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – ir Žemės įstatymas) 9 straipsnio 1 dalies 1 punktas ir Nutarimas Nr. 32.
NŽT pripažino, kad Žemės įstatymo pakeitimo įstatymuose numatyta iki jų įsigaliojimo pradėtas procedūras tęsti ir baigti ankstesne tvarka, tačiau ši taisyklė negali būti suprantama kaip absoliuti ar leidžianti nepaisyti kitų teisės aktų. NŽT pažymėjo, kad viešojo administravimo subjektas gali veikti tik neviršydamas jam aiškiai suteiktų įgaliojimų. Žemės įstatymo 32 straipsnio 3 dalies 4 punktas riboja NŽT teisę išnuomoti valstybinę žemę, kurią išnuomoti gali kiti patikėtiniai, o šio įstatymo 7 straipsnio 14 dalis valstybinės žemės valdymą, naudojimą ir disponavimą ja sieja su patikėjimo teise. Teisės aktai nenumato kelių to paties valstybės turto patikėtinių vienu metu. NŽT sudarytas nuomos sandoris dėl Savivaldybei perduoto sklypo prieštarautų imperatyviosioms normoms, būtų niekinis pagal CK 1.80 straipsnį ir galėtų sukelti Bendrovei neigiamų padarinių, įskaitant restitucijos taikymą.
Bendrovė atsiliepimo į Administracijos prašymą nepateikė, tačiau teismo posėdyje palaikė Administracijos pareikštą reikalavimą. Ji nurodė, kad Prašymus turi nagrinėti NŽT. Bendrovė taip pat prašė įpareigoti Administraciją perduoti Prašymus nagrinėti NŽT.
II.
Regionų administracinis teismas 2025 m. kovo 3 d. sprendimu patenkino Administracijos prašymą. Teismas panaikino Komisijos Sprendimą, NŽT 2024 m. gegužės 9 d. raštą ir Administracijos 2024 m. birželio 7 d. raštą; įpareigojo Administraciją perduoti pareiškėjo Prašymų nagrinėjimo klausimą NŽT, o NŽT – išnagrinėti Prašymus iš esmės. Teismas atmetė pareiškėjo reikalavimą panaikinti Administracijos 2024 m. gegužės 13 d. raštą.
Teismas nustatė, kad Bendrovė 2023 m. gegužės 19 d. kreipėsi į NŽT dėl 2020 m. birželio 18 d. sudarytos valstybinės žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas), nuomos sutarties Nr. 49SŽN-155-(14.49.57) (toliau – ir Nuomos sutartis) pakeitimo. NŽT 2023 m. rugpjūčio 29 d. raštu Nr. 49SD-10942-(14.49.136 E.) pateikė Bendrovei derinti susitarimo projektą. Bendrovė informavo NŽT, kad po pastato remonto atnaujinami jo kadastro duomenys, siekiant nustatyti ilgesnį valstybinės žemės nuomos terminą. 2023 m. lapkričio 8 d. prašymu, NŽT užregistruotu 2023 m. lapkričio 10 d., Bendrovė paprašė tęsti Nuomos sutarties pakeitimo procedūrą ir pakoreguoti susitarimo projektą pagal atnaujintus kadastro duomenis.
Teismas taip pat nustatė, kad NŽT 2024 m. kovo 18 d. raštu persiuntė Administracijai Bendrovės 2023 m. lapkričio 8 d. prašymą ir prie jo pridėtus dokumentus, o 2024 m. gegužės 9 d. rašte nurodė, kad 2024 m. kovo 15 d. į Žemės informacinę sistemą įvestą prašymą laiko pateiktu po 2024 m. sausio 1 d. ir dėl to jo nenagrinės pagal ankstesnes Žemės įstatymo nuostatas. Administracija 2024 m. gegužės 13 d. raštu išdėstė priešingą poziciją dėl pradėtų procedūrų užbaigimo ir pasiūlė Bendrovei apskųsti NŽT sprendimą, jeigu ji pageidauja Prašymų nagrinėjimą užbaigti pagal iki reformos galiojusį reguliavimą. Bendrovė 2024 m. gegužės 16 d. prašymu kreipėsi į Administraciją, prašydama persiųsti prašymą NŽT, tačiau Administracija 2024 m. birželio 7 d. raštu atsisakė tai padaryti, motyvuodama tuo, kad gavo tik dokumentų kopijas, o originalai liko NŽT.
Teismas, apibrėždamas ginčo nagrinėjimo ribas, pažymėjo, kad, apskundus išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos sprendimą, teismas sprendžia ginčą dėl teisės iš esmės, o ne vien tikrina šios institucijos sprendimo teisėtumą. Administracija prašė panaikinti visą Komisijos Sprendimą. Nors Bendrovė savarankiškai neapskundė Komisijos Sprendimo, ji palaikė Administracijos reikalavimą ir taip pat siekė, kad Prašymus išnagrinėtų NŽT. Be to, Bendrovė nesutiko su Administracijos atsisakymu persiųsti Prašymus. Teismas taip pat rėmėsi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 88 straipsnio 4 punkte numatyta teise patenkinti skundą ir išspręsti ginčą kitu įstatymų numatytu būdu. Todėl teismas nusprendė įvertinti visus Komisijai pareikštus reikalavimus, įskaitant Administracijos 2024 m. birželio 7 d. rašto teisėtumą, kad būtų pašalintos kliūtys užbaigti pradėtą procedūrą ir ginčas būtų išspręstas iš esmės.
Teismas vadovavosi Įstatymo Nr. XIV-1311 2 straipsnio 23 dalimi, Įstatymo Nr. XIV-2114 30 straipsnio 7 dalimi ir Nutarimo Nr. 210 5 punktu. Įvertinęs šias nuostatas kartu su nuo 2024 m. sausio 1 d. pasikeitusiu valstybinės žemės valdymo reguliavimu, teismas konstatavo, kad, savivaldybėms perduodant patikėtinio teises ir pareigas, kartu aiškiai nustatyta pareiga iki reformos pradėtas procedūras užbaigti pagal ankstesnę tvarką ir sąlygas. Nagrinėjamu atveju procedūros pradžia siejama su prašymo suteikti administracinę paslaugą pateikimu kompetentingai institucijai, kai paslauga dar nesuteikta.
Teismo vertinimu, Nuomos sutarties pakeitimo procedūra pradėta pagal Bendrovės 2023 m. gegužės 19 d. prašymą ir tęsta pagal 2023 m. lapkričio 8 d. prašymą, tačiau iki 2024 m. sausio 1 d. nebaigta. Prašymo įvedimas į informacinę sistemą 2024 m. kovo 15 d. nepakeitė jo faktinio pateikimo laiko. NŽT nenurodė jokio teisinio pagrindo, leidžiančio 2023 m. pateiktą prašymą laikyti pateiktu po 2024 m. sausio 1 d. Tokį faktinių aplinkybių vertinimą ir jo pagrindu atliktą Prašymų nagrinėjimo perdavimą Administracijai teismas pripažino neatitinkančiais įstatymo viršenybės principo ir konstatavo, kad NŽT šiuo atveju viršijo savo įgaliojimus.
Teismas atmetė NŽT argumentą, kad CK 6.548 straipsnio 2 dalis suteikia išimtinę kompetenciją nagrinėti Prašymus dabartinei Žemės sklypo patikėtinei. Teismas pažymėjo, kad CK bendrosios nuomos nuostatos valstybės ir savivaldybių turto nuomai taikomos atsižvelgiant į specialųjį šių santykių reguliavimą. Šiuo atveju Žemės įstatymo pakeitimo įstatymuose konkrečiai nustatyta iki jų įsigaliojimo pradėtų procedūrų užbaigimo tvarka. Pagal CK 1.1 straipsnio 2 dalį santykiams, kuriuos reglamentuoja viešosios teisės normos, CK normos taikomos tiek, kiek šių santykių nereglamentuoja atitinkami įstatymai, taip pat CK įsakmiai nurodytais atvejais. Todėl, teismo vertinimu, CK ir Žemės įstatymo pakeitimo įstatymų kolizijos nėra.
Teismas sprendė, kad pagal Bendrovės 2023 m. pateiktus Prašymus pradėtą procedūrą pagal CK 6.548 straipsnio 2 dalį kompetentinga tęsti ir užbaigti NŽT. Priešingas aiškinimas paneigtų pereinamųjų nuostatų, įpareigojančių užbaigti anksčiau pradėtas procedūras pagal tuo metu galiojusį reguliavimą, prasmę. Teismo vertinimu, Žemės įstatymo 9 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtinta savivaldybių kompetencija taikoma po 2024 m. sausio 1 d. pateiktiems prašymams ir neužkerta kelio NŽT užbaigti anksčiau pradėtos procedūros.
Konstatavęs, kad Prašymus privalo nagrinėti NŽT, teismas panaikino jos 2024 m. gegužės 9 d. raštą ir Komisijos Sprendimą, kuriuo šis raštas pripažintas teisėtu. Siekdamas užtikrinti realų ginčo išsprendimą, teismas taip pat panaikino Administracijos 2024 m. birželio 7 d. raštą. Teismas pažymėjo, kad aplinkybė, jog Administracija gavo dokumentų kopijas, o ne originalus, neatleidžia jos nuo įstatyme nustatytos pareigos perduoti Prašymus kompetentingai institucijai. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 11 straipsnio 4 dalies paskirtis – užtikrinti, kad asmens iškeltas klausimas būtų perduotas spręsti kompetentingai institucijai ir asmeniui nereikėtų pačiam ieškoti dokumentų ar teikti jų iš naujo. Todėl teismas įpareigojo Administraciją perduoti Prašymų nagrinėjimo klausimą NŽT, o šią – Prašymus išnagrinėti iš esmės.
Dėl Administracijos 2024 m. gegužės 13 d. rašto teismas sprendė, kad juo Bendrovei pateikta informacija apie taikytiną reguliavimą ir pasiūlyta patikslinti bei papildyti prašymą, jeigu Bendrovė pageidautų, kad šį prašymą nagrinėtų Administracija. Rašte nesuformuluota privalomų nurodymų, nenustatyta, nepakeista ir neapribota Bendrovės teisių ar pareigų. Pripažinęs 2024 m. gegužės 13 d. raštą informacinio pobūdžio ir materialinių teisinių pasekmių nesukeliančiu aktu, teismas reikalavimą panaikinti šį raštą atmetė.
III.
Atsakovas NŽT apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 3 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – Administracijos prašymą atmesti ir palikti galioti Komisijos Sprendimą.
NŽT teigia, kad teismas neišsamiai įvertino ginčui taikytiną teisinį reguliavimą ir reikšmingas aplinkybes. Nors Prašymų pateikimo metu spręsti dėl Nuomos sutarties pakeitimo buvo kompetentinga NŽT, pasikeitus Žemės įstatymo nuostatoms ir Žemės sklypą perdavus Savivaldybei, ši kompetencija priskirta tik Savivaldybei. Todėl NŽT pagrįstai persiuntė Bendrovės 2023 m. lapkričio 8 d. prašymą kompetentingam viešojo administravimo subjektui – Administracijai.
NŽT pažymi, kad Žemės sklypas Savivaldybei perduotas Nutarimu Nr. 32 ir 2024 m. sausio 25 d. perdavimo–priėmimo aktais. Šis perdavimas nėra panaikintas ar ginčijamas, o Nutarimo Nr. 32 teisėtumas nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas. Ginčijamų raštų panaikinimas nepakeičia aplinkybės, kad Žemės sklypo patikėtinė yra Savivaldybė ir būtent ji turi teisę patikėtojo nustatyta tvarka bei sąlygomis valdyti, naudoti jai perduotą turtą ir juo disponuoti.
NŽT nesutinka su teismo išvada dėl CK ir Žemės įstatymo pakeitimo įstatymų santykio ir nurodo, kad neturi materialinio teisinio pagrindo pakeisti Nuomos sutartį. CK 6.548 straipsnio 2 dalis imperatyviai susieja teisę sudaryti valstybinės žemės nuomos sutartį su valdytojo funkcijų vykdymu ir nenumato išimčių buvusiam patikėtiniui. Nuostata, įpareigojanti pradėtas procedūras užbaigti ankstesne tvarka ir sąlygomis, negali būti taikoma absoliučiai, neatsižvelgiant į CK 1.3 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą CK ir kitų įstatymų normų santykio taisyklę ir kitas imperatyviąsias teisės normas.
NŽT teigimu, teismo sprendimas sudaro prielaidas naujiems teisiniams ginčams. Jeigu NŽT atsisakytų pakeisti Nuomos sutartį, Bendrovė galėtų šį atsisakymą ginčyti, nurodydama, kad netinkamai pritaikyta teisė. Jeigu NŽT Nuomos sutartį pakeistų, toks sandoris, sudarytas įgaliojimų neturinčios institucijos, būtų niekinis pagal CK 1.80 straipsnio 1 dalį ir galėtų lemti restitucijos taikymą. Teismas neįvertino šių padarinių ir, įpareigodamas NŽT spręsti Žemės sklypo, kurio patikėtinė ji nebėra, nuomos klausimą, ginčo iš esmės neišsprendė.
Atsiliepimas
Atsakovas Administracija atsiliepime į NŽT apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir palikti pirmosios instancijos teismo sprendimą nepakeistą.
Administracija nurodo, kad teismas tinkamai nustatė reikšmingas aplinkybes ir pritaikė Prašymų pateikimo metu galiojusį teisinį reguliavimą. Įstatymo Nr. XIV-1311 2 straipsnio 23 dalis ir Įstatymo Nr. XIV-2114 30 straipsnio 7 dalis įpareigoja iki reformos pradėtas ir nebaigtas procedūras užbaigti pagal ankstesnę tvarką bei sąlygas. Administracija pritaria teismo išvadai, kad CK 1.1 straipsnio 2 dalis leidžia taikyti šį specialųjį reguliavimą ir kad NŽT nurodomos teisės normų kolizijos nėra.
Administracija pažymi, kad NŽT atliktas prašymo įvedimas į informacinę sistemą, suteikiant jam paslaugos numerį ZNUO-133130, negali būti prilygintas naujo prašymo pateikimui Savivaldybei. Bendrovė galėtų pateikti Savivaldybei naują prašymą nutraukusi NŽT pradėtą procedūrą ir pateikusi jos nutraukimą patvirtinančius dokumentus. Todėl šios procedūros tęsimo ir užbaigimo klausimą turi spręsti NŽT; Administracija neturi teisinio pagrindo ją perimti.
Administracija pažymi, kad NŽT vykdo valstybinės žemės pardavimo be aukciono funkciją ir tada, kai sklypai perduoti Savivaldybei patikėjimo teise. Tai patvirtina, kad įstatymu NŽT gali būti suteikta kompetencija priimti sprendimus ir sudaryti sandorius dėl žemės, kurios patikėtinė ji nėra. Kartu šiuo atveju NŽT turi vykdyti įstatymuose nustatytą pareigą užbaigti iki 2024 m. sausio 1 d. pradėtas nuomos procedūras.
Bendrovė atsiliepime į NŽT apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir palikti pirmosios instancijos teismo sprendimą nepakeistą, taip pat priteisti iš NŽT bylinėjimosi išlaidų atlyginimą.
Šalies argumentai
Pareiškėjas nurodo, kad NŽT neginčija aplinkybės, jog Nuomos sutarties pakeitimo procedūra pradėta iki valstybinės žemės valdymo reformos ir tuo metu priklausė NŽT kompetencijai. NŽT nepagrįstai atsisako įgyvendinti teisės aktais jai suteiktus įgaliojimus užbaigti šią procedūrą. Pereinamosios nuostatos aiškintinos taip, kad jomis NŽT palikta valstybinės žemės valdytojo funkcijas atliekančios institucijos kompetencija užbaigti iki reformos pradėtas procedūras; toks aiškinimas neprieštarauja CK 6.548 straipsnio 2 daliai. Kitoks aiškinimas paneigtų įstatymų leidėjo nustatytos pradėtų procedūrų užbaigimo taisyklės prasmę.
Atsiliepimas
Pareiškėjas nesutinka su NŽT teiginiais apie būsimus ginčus ir galimą Nuomos sutarties pakeitimo pripažinimą niekiniu ir pažymi, kad NŽT yra įstatymu įgaliota užbaigti pradėtą procedūrą. Atsiliepime nurodoma, kad NŽT 2023 m. gruodžio 29 d. įsakymu Nr. 49VĮ-2231-(14.49.2 E.) jau nusprendė pakeisti 2020 m. birželio 18 d. Nuomos sutartį pagal susitarimo dėl jos pakeitimo projektą, kuris yra neatskiriama įsakymo dalis. Remdamasis šiuo įsakymu, pareiškėjas daro išvadą, kad NŽT jau išreiškė valią pakeisti sutartį, o procedūra sustojo baigiamajame – susitarimo pasirašymo – etape.
Pareiškėjas pateikė Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui naują įrodymą – Nekilnojamojo turto registro išrašą, kuris, pareiškėjo teigimu, patvirtina, jog jis nuosavybės teise įsigijo Žemės sklypą.
Motyvuojamoji dalis
Teisėjų kolegija k o n s t a t u o j a: IV.
Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl valstybinės žemės nuomos sutarties pakeitimo procedūros, pradėtos pagal pareiškėjo 2023 m. gegužės 19 d. prašymą, užbaigimo pagal iki 2024 m. sausio 1 d. galiojusį teisinį reguliavimą ir šią procedūrą turinčios užbaigti institucijos kompetencijos.
Pirmosios instancijos teismas, patenkinęs Administracijos prašymą, panaikino Komisijos Sprendimą ir iš naujo išsprendė pareiškėjo reikalavimus: panaikino NŽT 2024 m. gegužės 9 d. ir Administracijos 2024 m. birželio 7 d. raštus, įpareigojo Administraciją perduoti Prašymų nagrinėjimo klausimą NŽT, o NŽT – Prašymus išnagrinėti iš esmės. Teismas sprendė, kad pareiškėjo 2023 m. gegužės 19 d. prašymu pradėta Nuomos sutarties pakeitimo procedūra iki 2024 m. sausio 1 d. nebuvo baigta, todėl ją pagal iki šios datos galiojusią tvarką turi užbaigti NŽT; vėlesnis prašymo įvedimas į informacinę sistemą jo pateikimo laiko nepakeitė. Administracijos atsisakymą perduoti nagrinėjimo klausimą NŽT vien dėl to, kad ji gavo dokumentų kopijas, teismas taip pat pripažino nepagrįstu. Teismas atmetė tik pareiškėjo reikalavimą panaikinti Administracijos 2024 m. gegužės 13 d. raštą: teismo vertinimu, juo pateikta informacija ir pasiūlymas patikslinti prašymą, tačiau pareiškėjui nenustatyta privalomų nurodymų ir nesukelta materialinių teisinių pasekmių.
Apeliaciniu skundu NŽT prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, atmesti Administracijos patikslintą prašymą ir palikti galioti Komisijos Sprendimą. NŽT pripažįsta, kad pareiškėjo Prašymų pateikimo metu Nuomos sutarties pakeitimo klausimą buvo kompetentinga spręsti NŽT, tačiau teigia, kad Žemės sklypą perdavus Savivaldybei patikėjimo teise ši kompetencija perėjo Savivaldybei. NŽT remiasi CK 6.548 straipsnio 2 dalimi, Žemės įstatymo 7 straipsnio 14 dalimi, 9 straipsnio 1 dalies 1 punktu ir 32 straipsnio 3 dalies 4 punktu bei Nutarimu Nr. 32. NŽT nuomone, pereinamoji nuostata dėl iki 2024 m. sausio 1 d. pradėtų procedūrų užbaigimo negali būti aiškinama kaip suteikianti NŽT teisę keisti sutartį dėl Savivaldybės patikėjimo teise valdomo sklypo, nes viešojo administravimo subjektas gali veikti tik pagal jam suteiktus įgaliojimus, o to paties turto negali valdyti du patikėtiniai. NŽT taip pat teigia, kad teismas nevisapusiškai įvertino ginčui reikšmingą teisinį reguliavimą ir aplinkybes, raštų panaikinimas nepakeis sklypo patikėjimo teisės perdavimo, o NŽT sudarytas sutarties pakeitimo sandoris būtų niekinis ir galėtų sukelti naujų ginčų bei neigiamų padarinių pareiškėjui.
Pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį apeliacinės instancijos teismas, nagrinėdamas bylą apeliacine tvarka, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Nagrinėjamoje byloje nenustatyta aplinkybių, dėl kurių šios ribos turėtų būti peržengtos, taip pat nenustatyta sprendimo negaliojimo pagrindų, nurodytų ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 straipsnio 2 dalis). Todėl teisėjų kolegija bylą nagrinėja neperžengdama apeliacinio skundo ribų.
Faktinės aplinkybės, susijusios su Prašymų pateikimo laiku, Nuomos sutarties pakeitimo procedūros pradžia ir Žemės sklypo perdavimu Savivaldybei patikėjimo teise, apeliaciniame skunde neginčijamos. Taigi apeliacine tvarka spręstinas teisės klausimas – kuris viešojo administravimo subjektas ir pagal kokį teisinį reguliavimą turi užbaigti iki valstybinės žemės valdymo reformos, t. y. iki 2024 m. sausio 1 d., pradėtą, bet nebaigtą valstybinės žemės nuomos sutarties pakeitimo procedūrą, kai po reformos Žemės sklypas perduotas Savivaldybei patikėjimo teise.
Bylos duomenimis, pareiškėjas 2023 m. gegužės 19 d. prašymu (NŽT užregistruotu 2023 m. gegužės 22 d.) kreipėsi į NŽT, prašydamas pakeisti Nuomos sutartį ir joje nuomininku nurodyti Bendrovę, įsigijusią Žemės sklype esantį pastatą (Komisijos bylos 1 t., b. l. 7–8). NŽT 2023 m. liepos 18 d. atliko Žemės sklypo faktinių duomenų patikrinimą vietoje, o 2023 m. rugpjūčio 29 d. pateikė pareiškėjui derinti susitarimo dėl Nuomos sutarties pakeitimo projektą. Pareiškėjas 2023 m. lapkričio 8 d. prašymu (NŽT užregistruotu 2023 m. lapkričio 10 d.) paprašė tęsti procedūrą ir pakoreguoti susitarimo projektą pagal atnaujintus pastato kadastro duomenis.
Komisijos Sprendime (4 psl.) perteikti pačios NŽT paaiškinimai ir pacituotas įsakymo 2 punktas patvirtina, kad NŽT Vilniaus miesto skyriaus vedėjas 2023 m. gruodžio 29 d. įsakymu Nr. 49VĮ-2231-(14.49.2 E.) nusprendė pakeisti Nuomos sutartį pagal prie įsakymo pridėtą susitarimo projektą. Tačiau bylos duomenys nepatvirtina, kad iki 2024 m. sausio 1 d. šalys būtų sudariusios susitarimą dėl Nuomos sutarties pakeitimo. Pareiškėjas atsiliepime į apeliacinį skundą (19 punktas) pats nurodo, kad susitarimo pasirašymas sustojo baigiamajame etape.
Nutarimo Nr. 32 pagrindu Žemės sklypas Savivaldybei perduotas 2024 m. sausio 25 d., o įrašas apie jos patikėjimo teisę Nekilnojamojo turto registre galioja nuo 2024 m. sausio 31 d. NŽT 2024 m. kovo 18 d. raštu Nr. 1SD-9418-(15.2.48 E.) persiuntė Administracijai pareiškėjo 2023 m. gegužės 19 d. ir 2023 m. lapkričio 8 d. prašymus su priedais bei Nuomos sutartį (Komisijos bylos 1 t., b. l. 37–72). Ginčijamu 2024 m. gegužės 9 d. raštu NŽT pranešė, kad prašymo nenagrinės pagal ankstesnį teisinį reguliavimą, nes 2024 m. kovo 15 d. į Žemės informacinę sistemą suvestą prašymą laiko pateiktu po 2024 m. sausio 1 d. Administracija 2024 m. birželio 7 d. raštu atsisakė persiųsti šį prašymą NŽT.
Žemesnės instancijos teismas
Pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad nėra teisinio pagrindo 2023 m. pateiktą prašymą laikyti pateiktu po 2024 m. sausio 1 d. vien dėl to, kad NŽT jį suvedė į informacinę sistemą vėlesne data. Apeliaciniame skunde NŽT šiuo 2024 m. gegužės 9 d. rašto motyvu nebesiremia, o kompetencijos netekimą grindžia Žemės sklypo perdavimu Savivaldybei.
Pagal iki 2024 m. sausio 1 d. galiojusį teisinį reguliavimą NŽT buvo kitiems subjektams patikėjimo teise neperduotos valstybinės žemės patikėtinė ir sprendė dėl jos nuomos (Žemės įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2023 m. gruodžio 31 d.) 7 straipsnio 1 dalies 1 punktas, 9 straipsnio 1 dalies 4 punktas). Nuo 2024 m. sausio 1 d. savivaldybės tapo joms Vyriausybės nutarimu perduotos miestų ir miestelių teritorijose esančios valstybinės žemės patikėtinėmis ir įgijo įgaliojimus spręsti dėl jos nuomos (Žemės įstatymo (ginčijamų raštų priėmimo metu galiojusi redakcija) 7 straipsnio 1 dalies 2 punktas, 9 straipsnio 1 dalies 1 punktas, 32 straipsnio 5 dalies 1 punktas).
Teisėjų kolegija pažymi, kad iki 2024 m. sausio 1 d. pradėtų procedūrų užbaigimą tiesiogiai reglamentuoja Įstatymo Nr. XIV-2114 30 straipsnio 7 dalis. Pagal ją šiame įstatyme numatytos procedūros, susijusios su valstybinės žemės valdymu, naudojimu ir disponavimu ja, išskyrus žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūras, pradėtos, bet nebaigtos iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos (2024 m. sausio 1 d.; 30 straipsnio 1 dalis), tęsiamos ir baigiamos iki tol galiojusia tvarka ir sąlygomis. Procedūra laikoma pradėta, kai Vyriausybės įgaliotai institucijai pagal kompetenciją pateiktas prašymas dėl administracinės paslaugos suteikimo ir ši paslauga nesuteikta. Ši taisyklė taikytina ir nuomos sutarties pakeitimo procedūrai, nes Įstatymas Nr. XIV-2114 reglamentuoja valstybinės žemės miestuose ir miesteliuose perdavimą savivaldybėms, šio perdavimo padarinius ir valstybinės žemės nuomos santykius (30 straipsnio 3, 6, 10 ir 11 dalys).
Pradėtų nuomos procedūrų tęstinumą taip pat nustato Nutarimo Nr. 210 5 punktas. Pagal jį naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų nuomos procedūroms, pradėtoms iki 2023 m. gruodžio 31 d., taikomos iki šio nutarimo įsigaliojimo galiojusios Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimo Nr. 260 „Dėl naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ nuostatos.
Taigi pareiškėjo 2023 m. pateiktais Prašymais pradėtą procedūrą turi užbaigti NŽT, taikydama iki 2024 m. sausio 1 d. galiojusią tvarką ir sąlygas, įskaitant institucijos kompetenciją nustatančias nuostatas. Toks aiškinimas atitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2026 m. gegužės 27 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-819-415/2026 pateiktą išaiškinimą, kad specialusis pereinamasis reguliavimas lemia ir tai, kuri institucija turi užbaigti pradėtą valstybinės žemės nuomos procedūrą (28 punktas).
Apelianto nurodyta CK 6.548 straipsnio 2 dalis šios išvados nepaneigia. Joje nustatyta, kad valstybinės žemės nuomos sutartį „pagal savo kompetenciją“ sudaro valstybinės žemės valdytojo funkcijas atliekanti institucija. Konkrečios institucijos kompetencija nustatoma specialiosiomis viešosios teisės normomis, šiuo atveju – Įstatymo Nr. XIV-2114 30 straipsnio 7 dalimi, pagal kurią pradėtai procedūrai taikomos iki 2024 m. sausio 1 d. galiojusios Žemės įstatymo nuostatos, įskaitant NŽT kompetenciją nustatančias normas (šios nutarties 46 punktas). CK normos viešosios teisės reglamentuojamiems santykiams taikomos tiek, kiek jų nereglamentuoja atitinkami įstatymai (CK 1.1 straipsnio 2 dalis). Todėl CK 6.548 straipsnio 2 dalies ir pereinamosios nuostatos prieštaravimo nėra, o CK 1.3 straipsnio 2 dalyje nustatyta kolizijos sprendimo taisyklė netaikytina.
Teisėjų kolegijos vertinimu, apelianto nurodytos Žemės įstatymo (ginčijamų raštų priėmimo metu galiojusi redakcija) 9 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 32 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostatos turi būti taikomos kartu su specialiąja pradėtų procedūrų užbaigimo taisykle. Nutarimu Nr. 32 perduota Žemės sklypo patikėjimo teisė, tačiau juo nepakeista ir, kaip poįstatyminiu teisės aktu, negalėjo būti pakeista ši įstatyme nustatyta taisyklė. Todėl vėlesnis sklypo perdavimas Savivaldybei nepanaikino NŽT pareigos užbaigti iki reformos pradėtą procedūrą.
Kitaip nei minėtoje byloje Nr. eA-819-415/2026, šioje byloje sprendžiama dėl esamos Nuomos sutarties pakeitimo. Pagal Įstatymo Nr. XIV-2114 30 straipsnio 11 dalį Savivaldybė perėmė teises ir pareigas pagal sudarytą Nuomos sutartį, tačiau ši nuostata nepanaikina to paties straipsnio 7 dalyje nustatytos pradėtos procedūros užbaigimo taisyklės. Todėl sutartinių teisių ir pareigų perėmimas savaime nereiškia, kad Savivaldybei perduota ir pareiga išnagrinėti iki reformos NŽT pateiktus Prašymus.
Apelianto argumentas dėl dviejų to paties turto patikėtinių (Žemės įstatymo 7 straipsnio 14 dalis; Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 11 straipsnio 1 dalis) taip pat nepagrįstas. NŽT pareiga užbaigti pradėtą procedūrą nesuteikia jai Žemės sklypo patikėjimo teisės, todėl šios pareigos vykdymas nereiškia, kad sklypas turi du patikėtinius.
Apeliantas nepagrįstai teigia ir tai, kad NŽT sudarytas susitarimas dėl Nuomos sutarties pakeitimo būtų niekinis (CK 1.80 straipsnis). Teisėjų kolegija pažymi, kad vien Žemės sklypo perdavimas Savivaldybei nepanaikino NŽT kompetencijos užbaigti pradėtą procedūrą. Dar nesudaryto sandorio turinys ir galiojimas kitais pagrindais nėra šios bylos dalykas.
Pagal VAĮ 11 straipsnio 4 dalį (ginčijamo rašto priėmimo metu galiojusi redakcija) kompetencijos spręsti prašyme išdėstytus klausimus neturintis viešojo administravimo subjektas ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo prašymo gavimo dienos persiunčia prašymą kompetentingam subjektui ir apie tai praneša asmeniui. Administracija atsisakė persiųsti prašymą NŽT vien dėl to, kad buvo gavusi jo ir pridėtų dokumentų kopijas. Teisėjų kolegijos vertinimu, ši aplinkybė neatleido jos nuo pareigos persiųsti turimą medžiagą, todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai panaikino Administracijos 2024 m. birželio 7 d. raštą.
Byloje Nr. eA-819-415/2026 įpareigojimas NŽT išnagrinėti prašymą pripažintas pertekliniu, nes atsisakymą jį nagrinėti lėmė vien neteisingas kompetentingo subjekto nustatymas (29 punktas). Nagrinėjamoje byloje, kitaip nei minėtoje byloje, Prašymų nagrinėjimui kliūtis sudarė dviejų institucijų atsisakymai: NŽT atsisakė tęsti procedūrą, o Administracija, kuriai Prašymai buvo persiųsti, atsisakė juos perduoti NŽT (šios nutarties 55 punktas). Vien šių raštų panaikinimas neapibrėžtų, kokių veiksmų turi imtis kiekviena institucija, kad procedūra būtų tęsiama. Todėl pirmosios instancijos teismo nustatyti įpareigojimai perduoti turimą medžiagą ir išnagrinėti abu Prašymus yra pagrįsti: jais pašalinamos dėl abiejų institucijų atsisakymų atsiradusios kliūtys tęsti procedūrą (ABTĮ 88 straipsnio 2 punktas).
Pažymėtina, kad įpareigojimas Administracijai reiškia pareigą perduoti NŽT turimą su Prašymais susijusią medžiagą ir informaciją. NŽT pareiga tęsti procedūrą kyla tiesiogiai iš įstatymo ir nepriklauso nuo šios medžiagos perdavimo. NŽT turi užbaigti pagal abu Prašymus pradėtą procedūrą, atsižvelgdama į jau atliktus veiksmus ir priimtus sprendimus; teismo įpareigojimas nenulemia procedūros rezultato.
Pareiškėjas 2026 m. rugsėjo 30 d. pateikė prašymą prijungti prie bylos Nekilnojamojo turto registro duomenų bazės išrašą, iš kurio matyti, kad Žemės sklypas nuo 2025 m. spalio 10 d. nuosavybės teise priklauso pareiškėjui (įregistravimo pagrindas – 2025 m. spalio 9 d. valstybinės žemės sklypo pirkimo–pardavimo sutartis Nr. 4671). Šis įrodymas patvirtina po pirmosios instancijos teismo sprendimo priėmimo atsiradusią aplinkybę, todėl teisėjų kolegija jį priima (ABTĮ 142 straipsnio 3 dalis). Pareiškėjas nenurodė, kokią reikšmę ši aplinkybė turi ginčui išspręsti, ir jos pagrindu nesuformulavo jokių reikalavimų ar procesinio pobūdžio prašymų. Ši aplinkybė nepaneigia šios nutarties 49 punkte padarytos išvados, kad iki 2024 m. sausio 1 d. pradėtą procedūrą privalo užbaigti NŽT. Žemės sklypo pardavimo pareiškėjui reikšmę šios procedūros eigai ir rezultatui turės įvertinti NŽT, vykdydama pirmosios instancijos teismo įpareigojimą (šios nutarties 57 punktas).
Pagal ABTĮ 41 straipsnio 1 dalį dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota proceso šalis iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu. Byloje nėra pareiškėjo prašomų atlyginti išlaidų apskaičiavimo ir jas pagrindžiančių dokumentų. Todėl pareiškėjo atsiliepime į apeliacinį skundą pareikštas prašymas atlyginti bylinėjimosi išlaidas netenkintinas.
Teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas. Apeliacinio skundo argumentai nesudaro pagrindo šį sprendimą panaikinti ar pakeisti, todėl apeliacinis skundas atmestinas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliktinas nepakeistas (ABTĮ 144 straipsnio 1 dalies 1 punktas).
Rezoliucinė dalis
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Atsakovo Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą atmesti. Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 3 d. sprendimą palikti nepakeistą. Nutartis neskundžiama.