Regionų apygardos administracinio teismo sprendimas

Įžanginė dalis

atsakovės Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos atstovui Ryčiui Kazilevičiui,

teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovės Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos skundą pareiškėjui E. V. dėl sprendimo panaikinimo, tretieji suinteresuoti asmenys – A. O., V. S., V. T.

Aprašomoji dalis

nustatė:

Atsakovė Nacionalinė žemės tarnyba prie Aplinkos ministerijos kreipėsi į teismą, prašydama panaikinti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijos 2024 m. gruodžio 19 d. sprendimą Nr. 21RE-1031 (AG-920/02-2024).

Skunde bei teismo posėdžio metu nurodė, jog Nacionalinėje žemės tarnyboje prie Aplinkos ministerijos buvo gautas Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – Inspekcija) persiųstas pareiškėjo 2024 m. rugsėjo 4 d. prašymas dėl suprojektuoto privažiavimo prie žemės sklypo bei 2024 m. rugsėjo 11 d. buvo gautas paties pareiškėjo papildytas prašymas. Atsakovė 2024 m. spalio 7 d. raštu informavo pareiškėją, kad vadovaujantis Vilniaus apskrities viršininko 2008 m. vasario 1 d. įsakymu Nr. 2.3-903-(89), projektiniame žemės sklype Nr. 914-5, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), yra pažymėtas servitutinis kelias iki kito sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), bet pareiškėjo nurodytos servitutinio kelio dalies iki jo žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), nėra. Atsakyme taip pat pažymėta, kad 2023 m. balandžio 21 d. kadastrinių matavimų metu kaimyninio sklypo savininkas dalyvavo ženklinime, pasirašė ribų paženklinimo akte ir pretenzijų nereiškė. Be to, pažymėta, jog naujo kelio formavimas atitinka projektinius dokumentus, o įstatymuose nustatyta, kad servitutas gali būti nustatomas sandoriu ar teismo sprendimu, įregistruojant Nekilnojamojo turto registre.

Atsakovės nuomone, 2024 m. spalio 7 d. rašte išsamiai atsakyta į abu pareiškėjo prašymus, nes jų klausimai iš esmės sutapo, todėl papildomo atsakymo nereikėjo. Pareiškėjui buvo aiškiai atsakyta, kad Bartkuškio kadastro vietovės žemėtvarkos projekte kelio servitutas iki pareiškėjo sklypo nebuvo numatytas, todėl valstybinio kelio ir jo registracijos Nekilnojamojo turto registre nebuvo, vadinasi, toks kelias negalėjo būti nei panaikintas, nei pašalintas. Pareiškėjo nurodomas kelias žemėtvarkos projektuose nenumatytas, teisiškai neregistruotas, o juo naudotasi tik su savininkų leidimu. Atlikus kadastrinius matavimus, suprojektuoti tik tie servitutai, kurie buvo numatyti projekte, o duomenys įregistruoti registre. Kadangi kadastrinių duomenų byla atsakovei nebuvo pateikta, ji neturėjo galimybės vertinti nei matininko darbo kokybės, nei procedūrų laikymosi. Taip pat atsakovė nurodo, kad pareiškėjui pateiktas 2024 m spalio 7 d. raštas yra informacinio pobūdžio, nesukelia jokių teisinių pasekmių ir negali būti laikomas ginčo dalyku administraciniame teisme.

Pareiškėjas E. V. teismo posėdžio metu nurodė, kad ginčijamame rašte iš esmės neatsakyta į pagrindinį jo klausimą – ar valstybinis (bendro naudojimo) kelias buvo panaikintas teisėtai. Nors dokumente pateiktas planas, kuriame aiškiai matomas minėtas kelias, tačiau rašte kalbama apie kitus dalykus – pavyzdžiui, apie servitutinį keliuką, kuris pareiškėjui nėra aktualus ir apie kurį jis nesikreipė. Taip pat rašte aptariamos žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), ribos, pažymint, kad pareiškėjas, kaip gretimo sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), savininkas, dalyvavo ženklinimo procese ir pasirašė ribų pažymėjimo aktą. Tačiau nei jam, nei jį konsultavusiems matininkams neaišku, kaip tai susiję su pagrindine tema – dingusiu bendro naudojimo keliu. Pareiškėjas pažymi, kad klausimas dėl naujo kelio formavimo šiame sklype jam nėra esminis ir buvo paminėtas tik bendrame kontekste. Jam taip pat neaktuali rašte pateikta informacija, kad privažiavimas gali būti nustatytas sandoriu arba teismo sprendimu, nes tai nesusiję su jo pateiktu klausimu dėl buvusio kelio panaikinimo. Anot pareiškėjo, raštą rengęs darbuotojas arba nenorėjo gilintis į situaciją, arba nesuprato jos esmės ir pateikė paviršutinišką, bendro pobūdžio atsakymą. Dėl šios priežasties 2024 m. rugsėjo 11 d. pareiškėjas atsakovei pateikė patikslinimą, kuriame aiškiai suformulavo savo skundo esmę – ar matininkas tinkamai atliko darbą, ar nebuvo pažeistos nustatytos procedūros, ar kelias buvo panaikintas teisėtai, kokiu dokumentu tai buvo pagrįsta, ar apie sprendimą buvo tinkamai informuoti visuomenės nariai ir aplinkiniai gyventojai, kurie naudojosi šiuo keliu. Patikslinime taip pat buvo pridėtos žemėtvarkos planų ištraukos su aiškiai pažymėta problema, iš kurių matyti, kad kalbama būtent apie bendro naudojimo kelią, o ne apie servitutinius sprendimus.

Tretieji suinteresuoti asmenys – V. S., A. O. bei V. T. atsiliepimų į skundą nepateikė.

Teismo posėdžio metu tretieji suinteresuoti asmenys A. O. bei V. S. palaikė skundo argumentus, prašė jį tenkinti.

Motyvuojamoji dalis

konstatuoja:

Nagrinėjamojoje byloje ginčas kilo dėl Komisijos 2024 m. gruodžio 19 d. sprendimo Nr. 21RE-1031 (AG-920/02-2024), teisėtumo ir pagrįstumo.

Bylos duomenimis nustatyta, jog pareiškėjas 2024 m. rugsėjo 4 d. kreipėsi į Inspekciją, prašydamas atsakyti į klausimus dėl galimų pažeidimų. Pareiškėjas teiravosi, ar teisėtai tveriamas miškas, ar laikomasi reikalavimų paliekant priėjimą bei kaip užtikrinamas patekimas; ar teisėtai panaikintas kelias ir kaip galima privažiuoti prie miško – sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini). Taip pat atkreipė dėmesį, kad naudodamasis „Regia“ programėle mato, jog iškirstas miškas nėra atsodinamas, o ruošiama pieva, todėl prašė nurodyti, ar teisėtai naikinamas miškas ir kokiu dokumentu tai pagrįsta. Be to, pareiškėjas klausė, ar naujai formuojamas kelias atitinka teisės aktų reikalavimus – ar naudojamos sertifikuotos medžiagos, ar yra statybą leidžiantys dokumentai, ar medžiagos atitinka projektą, turi sertifikatus, o jų kiekiai atitinka pateiktus įsigijimo dokumentus. Tokius pačius klausimus pareiškėjas kėlė ir dėl sklypo pertvarkymo darbų (pilamo smėlio). Jei tvora, jo nuomone, tveriama teisėtai, pareiškėjas prašė informuoti, kokiu būdu galima patekti į jo sklypą. Galiausiai pareiškėjas prašė nurodyti, kada ir kokiu dokumentu remiantis buvo priimtas sprendimas panaikinti kelią, vedusį į sklypą, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini).

Inspekcija 2024 m. rugsėjo 9 d. raštu Nr. 2D-20175 ,,Dėl gauto prašymo persiuntimo nagrinėti pagal kompetenciją“ persiuntė pareiškėjo prašymo dalį dėl suprojektuoto privažiavimo prie žemės sklypo, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), išaiškinimo nagrinėti atsakovei bei kitą dalį dėl prašyme minimo miško tvėrimo ir iškirsto miško Aplinkos apsaugos departamentui prie Aplinkos ministerijos nagrinėti pagal kompetenciją.

Pareiškėjas 2024 m. rugsėjo 11 d. atsakovei pateikė raštą Nr. 1GP-27643, kuriame papildomai pateikė dokumentų ištraukas iš „https: „www.geoportal.lt/map“ tinklalapio bei pateikė klausimus – ar tinkamai matininkas atliko savo darbą; ar nebuvo nusižengta procedūromis ir, ar teisėtai panaikino bendro naudojimo kelią; kuo remiantis (kokiu pagrindu, ar dokumentu) buvo panaikintas bendro naudojimo kelias; ar buvo apie tai tinkamai informuota visuomenė ir aplinkiniai kaimynai, kurie naudojosi šiuo keliu.

Atsakovė 2024 m. spalio 7 d. raštu Nr. 1SD-72722-(15.2.48E), atsakydama į 2024 m. rugsėjo 11 d. gautą persiųstą pareiškėjo prašymą, nurodė, kad Vilniaus apskrities viršininko 2008 m. vasario 1 d. įsakymu Nr. 2.3-903-(89) „Dėl Širvintų rajono Jauniūnų seniūnijos Bartkuškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto papildymo patvirtinimo ir Bartkuškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projektų papildymų, patvirtintų Vilniaus apskrities viršininko 2002 m. gruodžio 9 d. įsakymu Nr. 5457-89 ir 2005 m. gegužės 6 d. įsakymu Nr. 2.3-3604-89, patikslinimo Širvintų rajone“ (toliau – Projektas), buvo suprojektuotas žemės sklypas, projektinis Nr. 914-5, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kuriame pažymėtas servitutinis kelias iki valstybinės žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini). Pareiškėjo nurodytos servitutinio kelio dalies iki sklypo, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), projekte nėra. Atsakovė atkreipė dėmesį, kad 2023 m. balandžio 21 d., atliekant sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kadastrinius matavimus, kaip gretimo sklypo (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) savininkas buvo pakviestas Č. G. Jis dalyvavo ribų ženklinime, su ribomis sutiko ir pasirašė žemės sklypo ribų paženklinimo–parodymo akte, o dėl atliekamų matavimų jokių pretenzijų matininkui raštu nepateikė. Paaiškinta, kad žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), plane M 1:2000 (toliau – Planas) servitutinis kelias pažymėtas tik iki valstybinės žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini). Atsižvelgiant į pareiškėjo klausimą dėl kelio teisėtumo nurodytoje vietoje, atsakovė informavo, kad tiek Projekte, tiek Plane toje vietoje yra pažymėtas servitutinis kelias. Be to, atsakovė nurodė atitinkamas teisės aktų nuostatas, tarp jų – Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 3 straipsnio 4 dalį, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 4.124 straipsnio 1 dalį, 4.125 ir 4.126 straipsnius. Pažymėta, kad servitutas privačios žemės sklypuose gali būti nustatomas sandoriu arba teismo sprendimu, vadovaujantis CK 4.112 straipsnio 1 dalimi. Tokiu atveju būtina tiksliai apibrėžti žemės savininko teisių ribojimo turinį ir pažymėti teritoriją, kurioje taikomi apribojimai, kad būtų galima nustatyti jų lokalizaciją, plotą, konfigūraciją ir ribas. Kelio servitutas turi būti įregistruotas Nekilnojamojo turto registre. Atsakovė taip pat nurodė, kad privažiavimas prie žemės sklypo, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), gali būti nustatytas sandoriu arba teismo sprendimu, jei savininkai nesusitaria. Tuo atveju, kai sudaromas sandoris dėl kelio servituto nustatymo, turi būti parengtas žemės sklypo (tarnaujančio daikto) planas ar schema, kurioje būtų pažymėta kelio servituto lokalizacija, plotas, konfigūracija ir ribos. Kelio servitutas, kaip minėta, turi būti įregistruotas Nekilnojamojo turto registre. Dėl kelio vietos pažymėjimo vietovėje siūloma kreiptis į kadastrinius matavimus atliekančius specialistus.

Pareiškėjas, nesutikdamas su atsakovės 2024 m. spalio 7 d. raštu Nr. 1SD-72722-(15.2.48E), pateikė skundą Komisijai, prašydamas jį panaikinti. Komisija 2024 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. 21RE-1031 (AG-920/02-2024) pareiškėjo skundą patenkino iš dalies ir, be kita ko, panaikino atsakovės 2024 m. spalio 7 d. raštą Nr. 1SD-72722-(15.2.48E).

Atsakovė, nesutikdama su priimtu Komisijos sprendimu, kreipėsi į teismą dėl jo panaikinimo.

Teismas pažymi, jog šioje byloje ginčo specifiką lemia tai, kad Nacionalinė žemės tarnyba kreipėsi į teismą, prašydama panaikinti Komisijos sprendimą, kuris buvo priimtas pareiškėjui pasinaudojus įstatymo nustatyta tvarka kreiptis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją, nesutinkant su Nacionalinės žemės tarnybos 2024 m. spalio 7 d. raštu Nr. 1SD-72722-(15.2.48E) iš esmės dėl to, kad atsakovė visiškai nieko nepasisakė apie valstybinį bendrojo naudojimo kelią, iš esmės neatsakė į pagrindinį užduodamą klausimą, ar teisėtai panaikintas šis valstybinis kelias.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 26 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad, prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai arba veiksmai (neveikimas) ar vilkinimas atlikti veiksmus gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nagrinėdamas šio pobūdžio ginčus yra pažymėjęs, kad ABTĮ 26 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas teisinis reguliavimas suponuoja, jog asmeniui kreipiantis į teismą po to, kai jis pasinaudojo išankstine ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka (neprivaloma), į teismą „persikelia“ ginčas ne dėl Lietuvos administracinių ginčų komisijos sprendimo, o dėl pažeistos ar ginčijamos teisės. Taigi, esminis teisinio išankstinės ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarkos (neprivalomos) aiškinimo aspektas yra tai, kad teismas neatlieka kvaziapeliacinės funkcijos tikrindamas Lietuvos administracinių ginčų komisijos priimto sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, o nagrinėja ginčą dėl teisės iš esmės. Tai taip pat reiškia, kad teismas savo sprendimo motyvuojamojoje dalyje turi ne vertinti išankstinės ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos (neprivaloma) sprendime išdėstytų argumentų ir padarytų išvadų pagrįstumą bei teisėtumą, o išspręsti ginčą dėl teisės laikantis visų ABTĮ nustatytų taisyklių bei reikalavimų, keliamų teismo sprendimui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. kovo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-3620-415/2020, 2020 m. balandžio 22 d. nutartis administracinėje byla Nr. eAS-310-415/2020).

Teismo vertinimu, šioje byloje esminis ginčas kyla dėl pareiškėjui nesuteiktos informacijos apie servitutinio kelio buvimą ar nebuvimą bei dėl atsakovės veiksmų (neveikimo), susijusių su informacijos suteikimu, teisėtumo. Lietuvos Respublikos teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų įstatymo (toliau – TGIDPNĮ) 18 straipsnyje įtvirtinta, jog pareiškėjas turi teisę apskųsti institucijos veiksmus, neveikimą ar administracinį sprendimą, taip pat institucijos vilkinimą atlikti jos kompetencijai šiuo įstatymu priskirtus veiksmus Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) nustatyta tvarka.

TGIDPNĮ tikslas – nustatyti asmenų teisės gauti iš valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų, valstybės ir savivaldybių valdomų įmonių, viešųjų įstaigų ar šių subjektų asociacijų, regionų plėtros tarybų informaciją apie jų veiklą bei šių institucijų ir kitų juridinių asmenų, nurodytų šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 2 punkte, duomenis, kuriais jie disponuoja ir (ar) kuriuos jie tvarko vykdydami viešojo administravimo įgaliojimus, suteiktus VAĮ nustatyta tvarka, kituose įstatymuose nustatytas funkcijas, įskaitant viešųjų paslaugų teikimo funkcijas, ir kuriuos būtų galima pakartotinai naudoti komerciniams arba nekomerciniams tikslams, įgyvendinimo priemones ir tvarką (TGIDPNĮ 1 straipsnio 1 dalis).

Pagal TGIDPNĮ 4 straipsnio 1 dalį institucijos ir valstybės valdomi subjektai privalo teikti pareiškėjams ar jų atstovams duomenis, įskaitant pakartotiniam naudojimui skirtus duomenis, išskyrus šio įstatymo ir kitų įstatymų nustatytus atvejus. Prašymai dėl duomenų teikimo ir jų pakartotinio naudojimo teikiami ir nagrinėjami VAĮ nustatyta tvarka (TGIDPNĮ 13 straipsnio 1 dalis).

Asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo viešojo administravimo subjektuose taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 d. nutarimu Nr. 875 (toliau – Taisyklės) reglamentuoja prašymų ir skundų nagrinėjimą ir asmenų aptarnavimą viešojo administravimo subjektuose, taip pat subjektuose, kurie teikia viešąsias paslaugas ir nagrinėja prašymus ir skundus dėl šių viešųjų paslaugų (Taisyklių 1 punktas).

Taisyklių 35 punkte įtvirtinta, kad prašymus ar skundus institucijos nagrinėja ir į juos atsako pagal teisės aktais joms nustatytą kompetenciją. Pagal Taisyklių 45 punktą atsakymai į prašymus parengiami atsižvelgiant į jo turinį – į prašymą suteikti administracinę paslaugą atsakoma suteikiant prašomą vieną iš VAĮ 19 straipsnio 1 dalyje nurodytų administracinių paslaugų (ar prašomas kelias administracines paslaugas) arba pateikiant motyvuotą atsisakymą tą padaryti (45.1. papunktis); į prašymą pakonsultuoti asmenį jam aktualiu klausimu atsakoma suteikiant konsultaciją pagal institucijai nustatytą kompetenciją arba pateikiant motyvuotą atsisakymą tą padaryti (45.2. papunktis); į prašymą priimti administracinį sprendimą atsakoma VAĮ 13 straipsnyje nustatyta tvarka (45.3. papunktis); į prašymą, nenurodytą Taisyklių 45.1–45.3 papunkčiuose, atsakoma laisva forma (45.4. papunktis).

Nagrinėjamu atveju, administracinėje byloje nagrinėjamas ginčas kilo dėl to, ar atsakovė tinkamai išnagrinėjo pareiškėjo kreipimąsi ir ar pagrįstai Komisija konstatavo, jog atsakovės atsakymas yra nepakankamas. Pareiškėjas savo prašyme aiškiai suformulavo pagrindinį klausimą – ar konkretaus kelio, kuris, jo teigimu, ilgą laiką buvo naudojamas kaip bendrojo naudojimo valstybinis kelias, panaikinimas buvo teisėtas. Teismo vertinimu, iš bylos medžiagos akivaizdu, kad Nacionalinė žemės tarnyba į šį esminį klausimą iš esmės neatsakė. Nacionalinės žemės tarnybos pateiktame rašte buvo nurodyta informacija apie nuosavybės teisių atkūrimą, žemės sklypų formavimo procesus, tačiau jame visiškai nebuvo įvertinta ar aptarta tai, dėl ko pareiškėjas kreipėsi – ar kelias teisėtai neteko viešojo naudojimo valstybinio kelio statuso. Kitaip tariant, pareiškėjo pateiktas teisinis klausimas buvo ignoruotas.

Vadovaujantis VAĮ 3 straipsnyje įtvirtintais objektyvumo, teisėtumo, proporcingumo, nešališkumo, tarnavimo žmonėms principais, viešojo administravimo subjektas, nagrinėdamas suinteresuoto asmens kreipimąsi, privalo tai daryti atsakingai, įsigilindamas į keliamus klausimus ir pateikdamas aiškų bei argumentuotą atsakymą, atitinkantį klausimo esmę. Šiuo atveju, kai pareiškėjas prašė įvertinti konkretaus kelio statuso pakeitimo teisėtumą, atsakovė, kaip kompetentinga institucija, turėjo pareigą bent minimaliai ištirti atitinkamas faktines ir teisines aplinkybes bei pateikti aiškią poziciją dėl viešojo kelio panaikinimo teisėtumo. Šios situacijos kontekste pažymėtina, jog Komisija pagrįstai konstatavo, kad atsakovė neatsakė į esminį klausimą. Vien tik faktinės informacijos apie žemės formavimo dokumentus ar nuosavybės teisių atkūrimą pateikimas neatsako į tai, ar kelias teisėtai neteko viešojo naudojimo statuso, ar buvo laikytasi teisės aktų reikalavimų, numatančių viešųjų kelių statuso keitimo ar panaikinimo procedūras. Teismas pažymi, kad klausimai, susiję su viešojo kelio statusu, turi reikšmingą viešąjį interesą, todėl institucijų veiksmai (ar neveikimas), galintys turėti įtakos tokių kelių statusui, turi būti pagrįsti ne tik faktais, bet ir teisės aktų analize. Tuo tarpu atsakovės atsakyme nebuvo pateikta nei teisinė analizė, nei nuorodos į galiojančius teisės aktus, nei paaiškinta, kokiu pagrindu kelio statusas galėjo būti pakeistas, ar buvo tam priimtas konkretus sprendimas, ar laikytasi įstatyme nustatytos procedūros.

Pareiškėjas, kreipdamasis į atsakovę, siekė gauti aiškią informaciją apie tai, ar konkretaus kelio, ilgą laiką buvusio naudojamo kaip bendrojo naudojimo valstybinis kelias, panaikinimas buvo atliktas teisėtai, kokie dokumentai tai pagrindžia, ir ar buvo laikytasi teisės aktų reikalavimų. Šie klausimai pareiškėjo buvo aiškiai suformuluoti ir jų esmė buvo susijusi su viešojo administravimo veikla – sprendimų priėmimu dėl kelio statuso bei galimų teisių ir teisėtų interesų pažeidimu. Atsakovė į pareiškėjo kreipimąsi pateikė atsakymą, kuriame, kaip matyti iš bylos medžiagos, buvo nurodyti tik bendro pobūdžio paaiškinimai apie nuosavybės teisių atkūrimo procedūras ir žemės sklypų formavimą, tačiau visiškai nebuvo atsakyta į pagrindinius ir esminius pareiškėjo klausimus.

Kaip jau minėta, vadovaujantis TGIDPNĮ 4 straipsnio 1 dalimi, kiekvienas asmuo turi teisę gauti aiškią, tikslią, išsamią ir suprantamą informaciją apie viešojo administravimo subjektų veiklą. Šis principas yra neatsiejama gero administravimo dalis ir reiškia, kad institucijos, gavusios paklausimą, susijusį su jų kompetencijos ribose priimtais sprendimais ar veiksmais, privalo pateikti atsakymą, kuris realiai atskleistų informaciją, turinčią reikšmės asmeniui svarbiu klausimu. Šis reikalavimas nėra formalus – jis reiškia, kad atsakymas turi būti turiningas, konkretus ir išsamus, o ne apibendrintas ar abstraktus. VAĮ 8 straipsnio 1 dalis dar kartą patvirtina, kad institucijos privalo suinteresuotiems asmenims teikti informaciją apie jų veiklą ir priimtus sprendimus, ypač tuomet, kai šie sprendimai ar veiksmai daro įtaką asmenų teisėms ar teisėtiems interesams.

Tuo tarpu atsakovės pateiktas atsakymas akivaizdžiai neatitiko minėtų teisinių reikalavimų, kadangi jame nebuvo atsakyta nei į klausimą, ar kelias buvo teisėtai panaikintas, nei pateikta konkreti informacija apie dokumentus, kurių pagrindu buvo priimti sprendimai dėl kelio statuso. Be to, nebuvo nurodyta nei ar yra sprendimas dėl kelio panaikinimo, nei kada ar kokiu pagrindu jis buvo priimtas. Tai reiškia, kad asmeniui, kuriam šie klausimai turėjo akivaizdžios reikšmės jo teisėms ar galimybėms veikti (pvz., teikti skundą, ginčyti sprendimą ar imtis kitų teisinių veiksmų), nebuvo sudarytos sąlygos priimti informuotą sprendimą. Teismų praktikoje ne kartą akcentuota, kad institucijų pareiga pateikti informaciją nėra vien deklaratyvi – tai esminis gero administravimo principo turinys. Asmens teisė žinoti, kaip ir kodėl buvo priimtas vienas ar kitas viešojo administravimo sprendimas, yra būtina jo dalyvavimo viešajame gyvenime sąlyga. Neatsakymas į klausimus, susijusius su konkretaus kelio, kaip viešojo objekto, teisiniu statusu, taip pat reikšmingas tuo aspektu, kad keliai, pripažinti bendrojo naudojimo valstybiniais keliais, įgyja specifinį teisinį režimą, susijusį su viešojo intereso apsauga ir prieinamumu visiems asmenims. Todėl bet kokie veiksmai dėl tokio objekto statuso pakeitimo turi būti skaidrūs ir aiškiai pagrįsti. Šiame kontekste vertinant atsakovės veiksmus, darytina išvada, kad buvo pažeista pareiškėjo teisė į informaciją. Atsakymo pateikimas, kuris iš esmės ignoruoja pagrindinius klausimus arba juos apeina, negali būti laikomas nei aiškiu, nei išsamiu, nei turiningu, kaip to reikalauja įstatymai. Toks elgesys ne tik pažeidžia asmens teises, bet ir kenkia viešajam pasitikėjimui viešojo administravimo institucijomis.

Administracinėje byloje nustatyta, kad pareiškėjas kreipėsi į Nacionalinę žemės tarnybą, siekdamas gauti informaciją ir paaiškinimus dėl valstybinio kelio statuso pakeitimo ir galimo jo panaikinimo. Pareiškėjas teigė, kad kelias, kuris ilgą laiką buvo naudojamas viešam eismui ir pažymėtas oficialiuose planavimo dokumentuose, galimai buvo neteisėtai panaikintas iš viešo naudojimo objektų sąrašo, taip pažeidžiant viešąjį interesą ir jo, kaip šalia esančio nekilnojamojo turto naudotojo, interesus. Siekdamas pagrįsti savo poziciją, pareiškėjas pateikė ne tik klausimus, bet ir papildomus faktinius duomenis bei dokumentus, tarp jų – „www.geoportal.lt“ kartografinių duomenų ištraukas, kurios liudija buvusio kelio egzistavimą ir naudojimą. Be to, pareiškėjas atkreipė dėmesį į kitus su kelio statuso pakeitimu susijusius aspektus – matininko veiksmų pagrįstumą, informavimo procedūrų skaidrumą, viešumo principų laikymąsi, taip pat bendruomenės narių informavimą apie sprendimus dėl kelio. Tačiau byloje esantys duomenys patvirtina, kad atsakovės pateiktame atsakyme šios pareiškėjo iškeltos ir dokumentais pagrįstos aplinkybės iš esmės nebuvo aptartos. Savo atsakyme atsakovė apsiribojo siauro pobūdžio informacija apie tai, kad gretimam sklypui yra suprojektuotas servitutas, tačiau nepateikė vertinimo dėl buvusio kelio statuso ir jo pakeitimo teisėtumo. Taip pat atsakyme nebuvo pasisakyta dėl pareiškėjo pateiktų duomenų reikšmės, neaptarti matininko atlikti veiksmai, nevertintas viešojo intereso aspektas ir tai, ar visuomenė buvo tinkamai informuota apie galimus sprendimus dėl kelio statuso pasikeitimo.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra ne kartą pažymėjęs, kad institucijų pareiga įvertinti visas pateiktas reikšmingas aplinkybes yra neatsiejama nuo gero administravimo principo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gegužės 12 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-1003-552/2021). Tai reiškia, kad asmens pateikti duomenys, įskaitant kartografinius šaltinius, nuotraukas, viešus registrų duomenis ar net subjektyvius pastebėjimus, turi būti bent jau įvertinti ir argumentuotai paneigti ar patvirtinti sprendime ar atsakyme. Nacionalinės žemės tarnybos atsisakymas ar nesugebėjimas tai padaryti lemia ne tik formalų viešojo administravimo taisyklių pažeidimą, bet ir realų administracinio proceso trūkumą, dėl kurio asmeniui tampa neaišku, ar jo klausimas buvo iš esmės išnagrinėtas. Be to, svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad pareiškėjo pateikti klausimai dėl matininko veiksmų yra tiesiogiai susiję su institucijos vykdomos žemėtvarkos priežiūros funkcijomis. Atsakovė, būdama atsakinga už žemėtvarkos proceso kontrolę, turėjo ne tik teisę, bet ir pareigą patikrinti, ar matininko veiksmai, formuojant sklypus ar nustatant servitutus, neprieštarauja galiojantiems teisės aktams ir ar buvo tinkamai paisoma viešojo kelio egzistavimo aplinkybių.

Bylos duomenys patvirtina, kad pareiškėjas aiškiai formuluodamas klausimą pabrėžė, kad jis nesidomi būsimo privažiavimo steigimo galimybėmis (per servitutą ar kitais būdais), bet prašo atsakyti į esminį klausimą – ar kelias, kurį ilgą laiką naudojo tiek jis, tiek kiti gretimų sklypų savininkai, ir kuris buvo pažymėtas oficialiuose planavimo dokumentuose kaip valstybinis bendrojo naudojimo kelias, buvo panaikintas teisėtai. Tačiau atsakovė, kaip matyti iš bylos medžiagos, pateikdama atsakymą į pareiškėjo kreipimąsi, šio klausimo neišnagrinėjo iš esmės. Vietoje to, institucija savo atsakyme nurodė, jog pareiškėjas galėtų privažiavimą prie savo sklypo užsitikrinti sudarydamas atitinkamą servituto nustatymo sandorį su gretimų sklypų savininkais arba kreipdamasis į teismą dėl privažiavimo kelio nustatymo. Taip pat buvo pasiūlyta kreiptis į matininkus dėl kelio vietos nustatymo, nors pareiškėjas aiškiai ir tiesiogiai nekėlė klausimo dėl kelio trasos projektavimo ar matavimo – jo klausimas buvo susijęs su viešojo kelio statuso pasikeitimo teisėtumu.

Tokie atsakovės veiksmai vertintini kaip neinformatyvūs ir neatitinkantys gero administravimo bei objektyvumo principų. Nacionalinė žemės tarnyba, kaip viešojo administravimo subjektas, vykdantis žemėtvarkos ir žemės valdymo priežiūros funkcijas, yra atsakinga už teisės aktų taikymą ir aiškinimą savo kompetencijos ribose. Atsakovė ne tik turi teisę, bet ir pareigą vertinti ir paaiškinti su valstybinės žemės naudojimu ir infrastruktūros objektų (tokių kaip viešieji keliai) statusu susijusius klausimus. Tai apima ir pareigą pateikti aiškią, tikslią bei išsamią informaciją apie tai, ar konkretus kelias teisės aktų nustatyta tvarka buvo pripažintas netekusiu viešojo naudojimo statuso, ar buvo priimti atitinkami sprendimai dėl jo panaikinimo, kokie dokumentai tai pagrindžia ir kas juos priėmė. Nukreipimas į galimybę steigti naują servitutą per sandorį ar teismo tvarka neatsako į pirminį pareiškėjo keliamą klausimą ir iš esmės nukreipia problemos sprendimą į visiškai kitą – privataus teisinio reguliavimo – lauką, tuo metu kai ginčo esmė – viešojo kelio (kaip valstybinės reikšmės objekto) buvimas ar nebuvimas ir jo teisėtas statusas. Toks elgesys laikytinas institucijos atsakomybės vengimu ir institucinių pareigų delegavimu subjektams, kurie nei pagal kompetenciją, nei pagal funkcijas nėra atsakingi už viešojo kelio statuso teisinį įvertinimą.

Administracinių teismų praktikoje laikomasi nuoseklios pozicijos, kad viešojo administravimo subjektai, gavę asmens paklausimą ar prašymą, negali formaliai atsisakyti jį nagrinėti ar nukreipti pareiškėją kitur, jei sprendžiamas klausimas patenka į jų kompetencijos ribas. Institucijai tenka pareiga pati įvertinti, ar jai pateiktas klausimas priklauso jos kompetencijai, ir esant tokiai situacijai – priimti atitinkamą sprendimą remiantis turimais duomenimis. Prireikus, institucija turi imtis veiksmų šiai informacijai papildyti ar gauti ją iš kitų šaltinių. Nagrinėjamu atveju, atsakovė neįvykdė pareigos įvertinti faktines aplinkybes ir neatsakė į esminį pareiškėjo keliamą klausimą. Vietoje to, institucija nukreipė pareiškėją į matininkus, civilinius sandorius bei teismo procesus, taip iš esmės nusikratydama pareigos atlikti teisinį vertinimą dėl galimo kelio statuso pasikeitimo teisėtumo. Toks atsakymas laikytinas ne tik neinformatyviu, bet ir neteisėtu gero administravimo bei viešojo administravimo objektyvumo principų pažeidimu. Komisija, nagrinėdama skundą, pagrįstai konstatavo, kad atsakovės veiksmai (neveikimas) neatitiko įstatymų reikalavimų, o atsakymas nesuteikė pareiškėjui nei aiškumo, nei galimybės suprasti, kaip ir kodėl buvo pasikeitęs kelio statusas, ar apskritai jis buvo pakeistas teisėtai.

Pažymėtina ir tai, jog įvertinus atsakovės 2024 m. spalio 7 d. rašto Nr. 1SD-72722-(15.2.48E) turinį, matyti, jog šiuo dokumentu institucija tik formaliai pateikė bendro pobūdžio informaciją, tačiau iš esmės neatsakė į pareiškėjo prašyme iškeltus konkrečius klausimus. Minėtame rašte neminima ir nevertinama pareiškėjo vėliau pateikta prašymo papildymo informacija, todėl darytina išvada, jog ši dalis apskritai nebuvo nagrinėta. Be to, ginčijamas atsakovės atsakymas apsiriboja bendrais paaiškinimais apie žemės sklypo projektavimo dokumentus ir kadastrinius matavimus, tačiau nėra aiškiai identifikuojama, į kurį iš pareiškėjo klausimų konkrečiai yra atsakoma. Dokumente pateikiami teiginiai apie servitutinį kelią bei žemės sklypų ribas yra išdėstyti fragmentiškai, be aiškios sąsajos su pareiškėjo užklausos esme – ar servitutinis kelias buvo suformuotas teisėtai, ar jis apima konkretų pareiškėjo nurodomą ruožą, ar jam gali būti taikomas privažiavimo reglamentavimas ir pan. Dalis paaiškinimų, kuriais atsakovė grindžia savo poziciją, nurodyti ne ginčijamame administraciniame akte, bet tik procesiniuose dokumentuose, pateiktuose bylos nagrinėjimo metu. Tokie papildomi teiginiai negali būti vertinami kaip papildantys ar paaiškinantys sprendimą, kuris buvo priimtas iki bylos iškėlimo. Tokia institucijos praktika vertintina kaip neatitinkanti VAĮ 8 straipsnyje įtvirtintų reikalavimų administracinių aktų turiniui, kadangi sprendimas turi būti aiškus, motyvuotas, pagrįstas teisės normomis ir logiškai susijęs su pateiktu prašymu.

Atsižvelgiant į tai, laikytina, kad atsakovė nepateikė pareiškėjui konkretaus, aiškaus ir motyvuoto atsakymo į jo keliamus klausimus. Tokiu būdu institucija neįvykdė savo pareigos tinkamai nagrinėti asmens kreipimąsi bei užtikrinti teisę gauti informaciją pagal TGIDPNĮ bei gero administravimo principus.

VAĮ 10 straipsnyje nurodyta, kad individualus administracinis sprendimas turi būti pagrįstas nustatytais faktais ir teisės aktų normomis, t. y. jis turi būti motyvuotas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje yra konstatavęs, kad VAĮ 8 straipsnio (šiuo metu galiojančios redakcijos 10 straipsnis) nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-756-450/2010). Taigi, VAĮ 8 straipsnyje (šiuo metu galiojančios redakcijos 10 straipsnis) yra įtvirtintos bendro pobūdžio taisyklės, kurios keliamos, visų pirma, individualaus administracinio akto turiniui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-438-1116/2010). Taigi tam, kad individualus teisės aktas būtų teisėtas, jis turi apimti trumpą faktinių aplinkybių tyrimą, taikytinos teisės normos paiešką, teisinį nustatytų faktų vertinimą (kvalifikavimą). Esminė individualaus administracinio akto pagrįstumo sąlyga – turi būti nustatytos ne pavienės faktinės aplinkybės, o juridinių faktų visetas, būtinas ir pakankamas teisės normai taikyti.

Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, jog VAĮ 8 straipsnio 1 dalimi iš esmės yra siekiama užtikrinti, kad asmeniui, dėl kurio yra priimtas atitinkamas individualus administracinis aktas, būtų žinomi šio akto priėmimo teisinis bei faktinis pagrindai, motyvai. Todėl, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, kai nėra pagrindo atitinkamą individualų administracinį aktą pripažinti visiškai nemotyvuotu, kiekvienu konkrečiu atveju, spręsdamas dėl tokio akto atitikties pastarosios įstatymo nuostatos reikalavimams, teismas privalo ad hoc įvertinti, ar nustatyti turinio (teisinio ir faktinio pagrindimo, motyvacijos) trūkumai yra esminiai, sukliudę šio individualaus administracinio akto adresatams suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti jų teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galimai) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 27 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-556-336/2011).

Apibendrindamas tai, kas išdėstyta, teismas daro išvadą, kad Nacionalinės žemės tarnybos rašto motyvų išdėstymas nėra pakankamas, todėl neatitinka VAĮ 10 straipsnyje 5 dalyje įtvirtinto adekvataus motyvų išdėstymo reikalavimo. Esant šioms aplinkybėms, Komisijos sprendimas laikytinas teisėtu, o pagrindo naikinti atsakovės nurodytais ir (ar) kitais argumentais, nėra, todėl atsakovės skundas atmestinas kaip nepagrįstas (ABTĮ 88 straipsnio 1 dalies 1 punktas).

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi, 133 straipsniu, teismas

Rezoliucinė dalis

nusprendžia:

Atsakovės Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas per 30 (trisdešimt) kalendorinių dienų nuo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų administracinį teismą.