Regionų apygardos administracinio teismo nutartis

Šalies argumentai

pareiškėja Akmenės rajono savivaldybės administracija (toliau – pareiškėja, Administracija) su prašymu (I t., b. l. 1-11) kreipėsi į teismą prašydama panaikinti 2010-05-07 Viešųjų pirkimų tarnybos (toliau – atsakovė, Tarnyba) sprendimą Nr. 4S-1702 (toliau – Sprendimas).

Prašyme nurodė, kad kiekvienu konkrečiu atveju vertinant pirkimo objekto skaidymo į atskiras dalis tikslingumą reikia ne formaliai vertinti pirkimo objekto dalumo galimybę, bet yra būtina atsižvelgti į perkamo objekto specifiką, prigimtį, esmę bei siekiamus viešojo pirkimo tikslus. Pirkimo konkurso sąlygų 5.2., 9.1. p. įtvirtintos nuostatos, kad perkamas į dalis neskaidomas vientisas pirkimo objektas, sudarytas iš kelių glaudžiai ir tiesiogiai susijusių elementų, yra nustatytos Administracijos interesams užtikrinti, nes garantuoja tiek ekonominį, tiek technologinį pirkimo efektyvumą. Serverių techninės įrangos išskyrimas į atskirą dalį didintų pirkimo rezultatų nepasiekiamumo riziką. Administracija, pirkdama tokio pobūdžio objektą, t. y. integruotą viešojo sektoriaus apskaitos ir finansinės atskaitomybės standartams pritaikytą vieningą veiklos planavimo ir valdymo bei finansų valdymo ir apskaitos informacinę sistemą, pastarosios diegimo paslaugas kartu su serverine technine ir programine įranga ir jos operaciniu bei duomenų bazių valdymo sistema, siekė užtikrinti ne tik sklandžią pirkimo proceso etapo eigą, tačiau ir tokio sprendimo įdiegimą, pirkimo, kaip vieningos visumos, tikslų įgyvendinimą, numatant kuo mažesnius sistemos išlaikymo kaštus eksploatavimo metu.Paminėjo ir tai, kad integruotos veiklos valdymo ir apskaitos sistemos dažniausiai yra diegiamos išteklių valdymo sistemų, pritaikytų viešajam sektoriui, viešojo sektoriaus apskaitos ir finansinės atskaitomybės standartams (VSAFAS), pagrindu. Tokio pobūdžio sistemų diegimo procesas tiek privataus, tiek ir viešojo sektoriaus organizacijose paprastai užtrunka nuo 6 iki 24 mėnesių. Per pastaruosius 2-3 metus, visuotinai pripažinti ir žinomi verslo valdymo sistemų gamintojai ir jų atstovai Lietuvoje pradėjo plėsti jau sukurtas, laiko patikrintas sistemas ir jas pritaikyti naujiesiems VSAFAS reikalavimams. Programinės įrangos gamintojų sprendimai yra pagrįsti įvairiais technologiniais sprendimais (Oracle, SAP, Microsoft bei kt.), todėl pareiškėja, paskelbusi pirkimą, galėjo sulaukti įvairių pasiūlymu. Kadangi pirkimas buvo vykdomas atviro konkurso būdu, Administracija neturėjo jokios galimybės iš anksto numatyti ar, juo labiau, žinoti, kuris konkretus programinės įrangos pasiūlymas geriausiai atitiks ekonominio naudingumo kriterijus ir su kuriuo sprendimo diegėju bus pasirašyta sutartis. Laiko, kad būtina atsižvelgti ir įvertinti aplinkybę, kad kiekviena minėto tipo programinė įranga gali būti tinkamai eksploatuojama tik tada, kai techninė įranga, aplinkų skaičius ir panašūs techniniai ir programiniai kriterijai atitinka programinės įrangos keliamus reikalavimus. Nors techninės įrangos kaštai, vertinant programinės įrangos ir jos diegimo kaštus, santykinai nėra dideli, tačiau šios įrangos suderinamumas su galima programine įranga yra glaudžiai susijęs. Perkant programinę ir techninę įrangą atskirai, būtų buvę praktiškai neįmanoma nustatyti tokių kriterijų, kurie užtikrintų minėtų pirkimo dalių suderinamumą, aukštą jų bendro darbo našumą ir pan. Pabrėžė, kad išskaidžius pirkimą į atskiras dalis kiltų didžiulė nepateisinama rizika, kad visa atsakomybė dėl technologinio nesuderinamumo ir jo nulemtų nuostolių tektų ne atskirų pirkimo dalių tiekėjams, o pačiai pareiškėjai. būtų daug sudėtingiau turėti sutartis su atskirais teikėjais. Pastebėjo, kad praktikoje, ankščiau išvardinta veikla užsiima tik arba labai didelės kompanijos arba labai specializuoti ir dideli vartotojai. Tokiam subjektui kaip Administracija, užsiėmimas ankščiau minėta veikla būtų nei ekonomiškai, nei organizacine prasme nepateisinamas. pagal pirkimo sąlygų 3.4 p. nuostatas, pasiūlymą gali pateikti ir jungtinės veiklos pagrindu susivienijusi subjektų grupė, todėl savarankiški ir atskiri programinės ir techninės įrangos gamintojai turi galimybę susivienyti teikdami pirkimo pasiūlymą. Vadovaujantis Viešojo sektoriaus atskaitomybės įstatymo nuostatomis, pareiškėja jau nuo 2010-01-01 privalo tvarkyti apskaitą pagal naujuosius viešojo sektoriaus apskaitos ir finansinės atskaitomybės standartus, todėl minėta dviejų atskirų pirkimų skelbimo alternatyva dėl žymiai ilgesnės jos trukmės, didesnių finansinių sąnaudų poreikio, neefektyvaus projektui skirtų lėšų panaudojimo bei siekiant užtikrinti teisės aktų laikymąsi buvo atmesta. Daro išvadą, kad pirkimo objekto neskaidymas į atskiras dalis neprieštarauja viešuosiuos pirkimus reglamentuojantiems teisės aktams, atitinka Administracijos interesus, garantuoja tiek ekonominį, tiek technologinį pirkimo efektyvumą ir jokiu būdu ar forma nediskriminuoja tiekėjų bei neriboja konkurencijos, neužketa kelio tiekėjams dalyvauti konkurse. Pažymėjo, kad perkančioji organizacija, nustatydama sutarties trukmę, įvertino nenumatytų aplinkybių (paslaugų trūkumų, kurie nepatenka į garantinį aptarnavimą, šalinimo laiką; Lietuvos Respublikos ir (arba) Europos Sąjungos teisės aktų nuostatų, dėl kurių reiktų keisti Projekto finansavimo ir administravimo sutartį, pasikeitimą; ir kt.), turinčių įtakos sutarties trukmei, atsiradimo riziką. Taigi, Viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir įstatymas) 24 str. 7 d. nuostata, įtvirtinanti taisyklę, kad pirkimo dokumentai turi būti tikslūs, aiškūs, be dviprasmybių, kad tiekėjai galėtų pateikti pasiūlymus, o perkančioji organizacija nupirkti tai, ko reikia, nebuvo pažeista. Bet kokiu atveju, jeigu ir būtų galima įžvelgti neatitikimą tarp skelbimo apie pirkimą ir konkurso dokumentų, toks neatitikimas dėl mažareikšmiškumo neturėtų būti laikomas kliūtimi pasiekti minėtoje teisės normoje nustatytus tikslus bei neturėtų būti laikomas esminiu imperatyvių įstatymo nuostatų pažeidimu, neigiamai įtakojančiu sąžiningą konkurenciją ar prieštaraujančiu viešųjų pirkimų principams. Akcentavo, kad teisės aktai nenumato pareigos perkančiajai organizacijai reikalauti dalyvių atitikti pačios aktualiausios redakcijos standartus, o toks reikalavimas galėtų būti vertinamas kaip perteklinis ir nepagrįstai siaurinantis galimų konkurso dalyvių skaičių. Pareiškėja pirkimo sąlygose nustatydama kokybės vadybos standartus, atsižvelgė į pirkimo objekto specifiką ir tikslą užtikrinti aukštą konkurencingumo laipsnį, siekė kad jį būtų įsidiegęs kuo didesnis potencialių tiekėjų skaičius. Tokią rekomendaciją ne kartą yra akcentavusi ir pati atsakovė. Ne pačios aktualiausios standarto redakcijos nurodymas jokiu būdu negali būti kvalifikuojamas kaip Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų pažeidimas. Tarnybos nurodytas LST EN ISO 9001:2008 standartas nenustato jokių naujų reikalavimų, nežymūs pasikeitimai apima tik esamų ISO 9001:2000 reikalavimų patikslinimus, atsižvelgiant į standarto taikymo patirtį. Todėl tiekėjui pateikus LST EN ISO 9001:2008 standarto sertifikatą, jis be jokios abejonės būtų buvęs įvertintas kaip lygiavertis pirkimo sąlygų 3.1. p. lentelės „Techniniai pajėgumai“ 6 p. nurodytiems standartams. Tarnyba visiškai neįvertino pirkimo sąlygų 13.1., 13.2. p. įtvirtintos aplinkybės, kad perkančioji organizacija atsako į kiekvieną tiekėjo rašytinį prašymą paaiškinti pirkimo dokumentus ir tokį paaiškinimą pateikia visiems tiekėjams, kuriems yra teikusi pirkimo dokumentus. Atkreipė dėmesį, kad nė vienas tiekėjas nesikreipė į pareiškėją dėl pirkimo sąlygų 3.1. p. lentelės „Techniniai pajėgumai“ 6 p. išaiškinimo. Kadangi, atsižvelgiant į tai, kad analizuojamas pirkimo sąlygų netikslumas nesukėlė ir negalėjo sukelti jokių neigiamų pasekmių, nesukliudė ir negalėjo sukliudyti potencialiems teikėjams pateikti pasiūlymus, sutrukdyti perkančiajai organizacijai nusipirkti tai, ko reikia, todėl šis netikslumas vertintinas kaip grynai formalaus pobūdžio, mažareikšmis ir negali būti pagrindas konstatuoti Viešųjų pirkimų įstatymo 24 str. pažeidimo. Minimo įstatymo 32 str. 2 d. nustato, kad minimalūs kvalifikaciniai reikalavimai turi būti proporcingi pirkimo sutarties sudėtingumui. Ši nuostata. perkančiajai organizacijai suponuoja ne tik teisę, bet ir pareigą nustatyti tokius kvalifikacijos reikalavimus tiekėjams, kad nekiltų abejonių dėl jų pajėgumo įvykdyti sutartį. Nustatydama konkurso sąlygų 3.7. p. nuostatas, perkančioji organizacija atsižvelgė ir įvertino pirkimo objekto specifiką, išskirtinai didelę projekto apimtį, jo elementų sudėtingumą, trumpus projekto įgyvendinimo terminus, didelę jo ekonominę vertę, pirkimo sutarties įgyvendinimo reikšmę viešajam interesui ir nustatė, kad kiekvienas jungtinės veiklos pagrindu veikiantis grupės narys inter alia turi atitikti ir pirkimo sąlygų dalies „Techniniai pajėgumai“ 6 p. reikalavimą, kad kokybės vadybos sistema atitiktų ISO 9001:1994 (arba LST EN ISO 9001:1995) arba ISO 9001:2000 (arba LST EN ISO 9001:2001) standartų ar lygiaverčių standartų reikalavimus. Toks reikalavimas nustatytas atsižvelgiat į Viešųjų pirkimų įstatymo 3 str. 2 d. įtvirtintą pagrindinį viešojo pirkimo tikslą sudaryti pirkimo sutartį, leisiančią perkančiajai organizacijai įsigyti reikiamų prekių, paslaugų ar darbų racionaliai naudojant tam skirtas lėšas. Pareiškėja, nustatydama nurodytus kvalifikacinius reikalavimus kiekvienam jungtinės veiklos pagrindu veikiančiam subjektui siekia užtikrinti, kad tiekėjas bus pakankamai patyręs ir kvalifikuotas įvykdyti pirkimo sutartį, pirkimo rezultatas bus pasiektas tinkamai ir nustatytais terminais. Siekiama išvengiant praktikoje galinčių susiklostyti situacijų, kai konkurse jungtinės veiklos sutarties pagrindu imasi dalyvauti keli, neproporcingai keliamus kvalifikacinius reikalavimus atitinkantys subjektai, t. y. išvengti piktnaudžiavimo atvejų, kai subjektas, atitinkantis pirkimo objekto specifikos nulemtus kvalifikacinius reikalavimus, pirkime dalyvautų tik formaliai, o pirkimo sutartį realiai vykdytų nepatyręs, reikiamos patirties neturintis subjektas. Tokia rizika, atsižvelgiant į pirkimo objekto sudėtingumą, svarbą, įgyvendinimo terminus bei reikšmę viešajam interesui, pasaulinę panašaus pobūdžio projektų neįgyvendinamumo statistiką būtų nepateisinama ir todėl negalima. Konkurso sąlygų 3.5. p. nustatyta, kad jungtinės veiklos sutartis turi numatyti solidariąją visų šios sutarties šalių atsakomybę už prievolių perkančiajai organizacijai nevykdymą. Tai reiškia, kad tuo atveju, jeigu viena jungtinės veiklos sutarties šalis nevykdys sutartinių įsipareigojimų, tokią pareigą turės kitas jungtinės veiklos sutarties pagrindu veikiantis dalyvis. Ginčo atveju, atsižvelgiant į pirkimo objektą, yra būtina užtikrinti, kad kiekvienas dalyvis turėtų teisę, kompetenciją ir patirtį verstis su pirkimo objektu susijusia veikla ir realias galimybes sėkmingai pasiekti pirkimo rezultatą. Tokie Administracijos veiksmai atitinka ir formuojamą aktualią administracinių teismų praktiką. Analogiškos pozicijos laikosi ir bendrosios kompetencijos teismai. Būtinybę kiekvienu konkrečiu atveju vertinti, ar atitinkamų kvalifikacinių reikalavimų nustatymas yra pagrįstas, atsižvelgti į perkančiosios organizacijos vykdomą veiklą, jos tikslus, o taip pat į specialius reikalavimus keliamus perkamai paslaugai ar prekei yra akcentavęs ir Lietuvos apeliacinis teismas 2007-11-27 nutartyje. Todėl, pareiškėjos nuomone, pirkimo sąlygų 3.7. p. yra proporcingas pirkimo objektui, nepažeidžia Viešųjų pirkimų įstatymo ir kitų teisės aktų nuostatų. Pažymėjo, kad pirkimo sąlygų 4.1 p., įsivėlus korektūros klaidai, buvo pateikta nuoroda į Ūkio ministro įsakymą, nenurodant 2008-08-21 įsakymu Nr. 4-373 padarytų pakeitimų, tačiau pirkimo sąlygų 3 priede, kuriame pateikiama pati tiekėjo sąžiningumo deklaracijos forma, buvo įtraukti pirkimo vykdymo metu aktualūs, Ūkio ministro 2008-08-21 įsakymu Nr. 4-373 priimti pakeitimai. Toks pirkimo sąlygų netikslumas vertinamas kaip itin formalus ir neesminis niekaip negalėjęs apsunkinti ar sutrukdyti tiekėjams pateikti pasiūlymų, o perkančiajai organizacijai pasiekti pirkimo tikslų. programinė įranga yra labai plataus pritaikomumo, todėl reikalavimų techninei įrangai nustatymas negali būti vertinamas kaip ribojantis programinės įrangos pasirinkimą ar mažinantis informacinių sistemų konkurenciją. Apribojimus techninėje specifikacijoje nurodomiems reikalavimams nustato Viešųjų pirkimų įstatymo 25 str. 8 d., pagal kurią negali būti nurodomas konkretus modelis ar šaltinis, konkretus procesas ar prekės ženklas, patentas, tipai, konkreti kilmė ar gamyba, dėl kurių tam tikroms įmonėms ar tam tikriems produktams būtų sudarytos palankesnės sąlygos arba jie būtų atmesti. Pirkimo Techninėje specifikacijoje tokių įstatymo reikalavimams prieštaraujančių nuostatų nėra. Viešųjų pirkimų įstatymo 25 str. 3 d. nustatyta, kad techninė specifikacija gali būti parengta šiame straipsnyje nurodytais 4 būdais arba šių būdų deriniu. Įstatymo 25 str. 3 d. 2 p. nustatyta, kad techninė specifikacija gali būti parengta apibūdinant norimą rezultatą arba pirkimo objekto funkcinius reikalavimus. Ginčo atveju ir buvo pasirinktas būdas nurodant konkrečius reikalavimus pirkimo objektui bei atsižvelgiant į siekiamą rezultatą. Rengiant technines specifikacijas pareiškėja atsižvelgė į aplinkybę, kad integruotos veiklos valdymo ir apskaitos sistemos dažniausiai yra diegiamos išteklių valdymo sistemų pritaikytų viešajam sektoriui, viešojo sektoriaus apskaitos ir finansinės atskaitomybės standartams (VSAFAS), pagrindu, siekė įsigyti kokybišką, aukštus technologinius parametrus tenkinantį produktą ir atitinkamai nurodė kriterijus. Vienas iš pirkimo tikslų yra įsigyti visuotinai pripažįstamais atvirais standartais grįstą sistemą. Techninėje specifikacijoje išvardinti reikalavimai yra atviri standartai arba platformos, atvirais standartais grįstoms sistemoms, kas užtikrina galimybę rinktis iš daugelio tiekėjų ir tuo būdu gauti naudingiausią pasiūlymą. Tačiau šio tikslo siekimas jokiu būdu neriboja konkurencijos ir nediskriminuoja tiekėjų, nes šiuos reikalavimus gali tenkinti labai platus subjektų ratas. Tarnyba nepateikė jokių argumentų ir įrodymų dėl konkrečių techninės specifikacijos reikalavimų prieštaravimo Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatoms. Perkančioji organizacija, siekdama nusipirkti labiausiai jos poreikius atitinkantį produktą, neapsiribojo įmonėmis veikiančiomis tik Lietuvoje. Techninėje specifikacijoje nustatytus reikalavimus gali atitikti labai platus tiekėjų ratas, reikalavimai nėra diskriminacinio pobūdžio, o Tarnyba nepateikė jokių argumentų įrodymų, kad pareiškėja pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatas. Tarnyba nepagrįstai Sprendime nurodė, kad pirkimo sąlygų 1 priedo „Techninė specifikacija“ 2.1.2. lentelės „Techninės specifikacijos 19, 40, 61, 82 p. nustatyti reikalavimai įrangos gamintojui turėti sertifikuotą gamintojo aptarnavimo centrą Lietuvoje, nemokamai tiekti dalis ir remonto darbus garantinės techninės priežiūros laikotarpio metu ir nustatytas reakcijos laikas – ne vėliau kaip sekančią dieną, pažeidžia įstatymo 25 str. 2 d., 32 str. 2 ir 3 d. ir neužtikrina 3 str. 1 d. nuostatų laikymosi. Viešųjų pirkimų įstatymo 3 str. 2 d. įtvirtintas pagrindinis viešųjų pirkimų tikslas, t. y. nepažeidžiant įstatymo nuostatų, racionaliai naudojant tam skirtas lėšas, sudaryti pirkimo sutartį, leidžiančią įsigyti perkančiajai organizacijai reikiamų prekių ar paslaugų. Pirkimu siekiama įsigyti specifinį didelės apimties sudėtinį ir sudėtingą objektą, tiesiogiai susijusį su viešųjų interesų tenkinimu nepertraukiamu, tinkamu ir sklandžiu pareiškėjos, kaip viešojo administravimo subjekto, funkcijų vykdymu. Labai svarbu, kad objekto eksploatavimo metu kylantys trukdžiai būtų pašalinami nedelsiant, per kiek įmanoma trumpesnį laiką, garantinio aptarnavimo paslaugos būtų suteiktos kokybiškai ir kvalifikuotai. Todėl. Remiantis Viešųjų pirkimų įstatymo 25 str. 3 str. nuostatomis, buvo nustatyti minėti techninės specifikacijos reikalavimai, kad gamintojas turėtų sertifikuoto gamintojo aptarnavimo centrą Lietuvos Respublikoje. Reikalavimas turėti tokį centrą Lietuvos Respublikoje pateisinamas, atsižvelgiant į objekto specifiką, tiesiogines jo sąsajas su viešuoju interesu – garantinio aptarnavimo paslaugos turi būti teikiamos nedelsiant, o techninė specifikacija nustato tik aukštutinę, t. y. vėliausią galimą reakcijos laiką: turi reaguojama nedelsiant, bet ne vėliau kaip kitą dieną. Atkreipė dėmesį ir į tai, kad techninės specifikacijos 2.1.2. lentelės „Techninės specifikacijos 19, 40, 61, 82 p. reikalavimai neapribojo tiekėjų teisės vadovautis įstatymo 32 str. 3 d. nuostatomis ir remtis kito ūkio subjekto, turinčio tokį centrą Lietuvoje pajėgumais bei pateikti perkančiajai organizacijai atitinkamus įrodymus. Eksperto, atlikusio konkurso metu pateiktų pasiūlymų atitikimo bendriesiems ir kvalifikaciniams reikalavimams vertinimą, paslaugos buvo perkamos atskiru „Strateginio planavimo priežiūros ir finansų valdymo apskaitos sistemos kūrimo, diegimo bei priežiūros paslaugoms pirkti“ pateiktų pasiūlymų vertinimo eksperto konsultavimo paslaugų pirkimu. Eksperto konfidencialumo pasižadėjimas ir nešališkumo deklaracija buvo pridėti prie pirkimo dokumentų. Be kita ko, nurodė, kad Sprendimas yra neteisėtas ir nepagrįstas ne tik dėl anksčiau nurodytų faktinių aplinkybių, bet taip pat priimtas pažeidžiant Viešojo administravimo įstatymą (toliau – VAĮ). Remiantis VAĮ nuostatomis, Tarnyba yra viešojo administravimo subjektas, savo funkcijas įgyvendinantis priimamų administracinių sprendimų pagalba. Reikalavimus administraciniam sprendimui nustato VAĮ 8 str., pagal kurio 1 d., administracinis sprendimas turi būti pagrįstas nustatytais faktais ir teisės aktų normomis, o individualiame administraciniame akte turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos ir nurodyta akto apskundimo tvarka. Sprendimo apskundimo tvarka Sprendime nėra numatyta, taip pažeidžiant VAĮ 3 str. 2 d. nuostatas. Tvirtino, kad Tarnyba Sprendime nurodė, kad perkančiajai organizacijai nenutraukus sutarties, bus sprendžiamas klausimas dėl viešojo intereso gynimo, kaip tai numatyta Viešųjų pirkimų įstatymo 8 str. 3 d. 9 p. Pažymėjo, kad ginčo atveju Tarnyba neturi teisės kreiptis į teismą dėl sutarties nutraukimo ar kitų alternatyvių sankcijų taikymo dėl teisinių viešųjų pirkimų santykių, kylančių iš pirkimo. Pareiškėjo nuomone, Sprendimo įgyvendinimas prieštarautų ekonomiškumo, proporcingumo bei kitiems teisės principams ir Administracijai sukeltų neigiamas pasekmes.Kiltų teisminių ginčų ir ilgo bylinėjimosi grėsmė. Pagal Viešojo sektoriaus atskaitomybės įstatymo 36 str. 2 d., perkančioji organizacija nuo 2010-01-01 apskaitą turi tvarkyti pagal naujuosius viešojo sektoriaus apskaitos ir finansinės atskaitomybės standartus (VSAFAS). Nutraukus sutartį pareiškėja dar labiau vėluotų vykdyti Viešojo sektoriaus atskaitomybės įstatymo reikalavimus, o praradus ES fondų lėšas apskritai iškiltų grėsmė, kad Administracija įstatymo reikalavimus sugebėtų įgyvendinti tik po eilės metų, o gal ir apskritai niekada.

Teismo posėdyje pareiškėjos atstovas patvirtino prašyme išdėstytus argumentus, prašymą palaikė ir prašė jį tenkinti visiškai (žr. teismo posėdžio protokolą).

Šalies argumentai

Teismo posėdyje trečiojo suinteresuoto asmens atstovas su pareiškėjos prašymu sutiko, palaikė pareiškėjos prašyme ir teismo posėdyje jos atstovo išdėstytą poziciją bei prašė pareiškėjos prašymą tenkinti visiškai. Nurodė, kad konkursas įvykdytas buvo skaidriai, laikantis teisės aktų nustatytos tvarkos (žr. teismo posėdžio protokolą).